§ 2. Территориальный коллектив и административно-территориальное деление государства

Административно-территориальное деление и местное само­управление. Концепция местного самоуправления (общественная тео­рия местного самоуправления) исходит из того, что органами государ­ственной власти являются только центральные органы государства (парламент, глава государства, правительство и др.), органы субъектов федерации (в федерациях), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды как особая ветвь государственной власти. Государственная власть действует от имени

всего общества. Что же касается выборных органов на местах и фор­мируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как выражение воли определенного территориального коллектива. Ес­тественно, что, обладая определенной автономией, они в то же время подчинены воле всего общества, и их положение регулируется закона­ми, принимаемыми государством — официальным представителем об­щества. Закон об основах местного самоуправления действует и в Рос­сии (с 1995 г.). Местные органы самоуправления принимают свои ус­тавы, выполняющие роль местных основных законов (в некоторых странах, например в Бразилии, они и называются законами), содержат за свой счет подчиненных им служащих, имеют свой бюджет, свою собственность, например муниципальное жилье, муниципальные до­роги и т.д. Понятие муниципальной собственности есть в некоторых конституциях, в том числе в российской (ст. 8). В отдельных странах такая классификация имеет более детальный характер: некоторые объ­екты муниципальной собственности подчинены режиму публичной собственности (например те же муниципальные дороги, куски которых нельзя приобрести для частных нужд), другие — это частная собствен­ность муниципального образования (на режиме частной собственнос­ти), которой можно распорядиться, продав (например часть площади муниципальных лесов).

Наряду с общественной теорией местного самоуправления есть и государственная теория. Она исходит из того, что местное самоуправ­ление является продолжением государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государст­венной власти на местах. Эта теория также не лишена определенных оснований. Она учитывает двойственную природу, например, мэров в Европе или префектов (регидоров и др.) в Латинской Америке, кото­рые, будучи избраны населением или советами (а не назначены), вмес­те с тем утверждаются правительством (соответствующим министром) как представители государственной власти на данной территории. Эта теория учитывает также назначение на места представителей государ­ства «сверху», которые осуществляют контроль за деятельностью орга­нов местного самоуправления (по вопросам соблюдения законов), воз­можность передачи органам местного самоуправления некоторых функций государственных органов и т.д.

Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Местное самоуправление организовано в соответствии с ад­министративно-территориальным делением страны. Административ­но-территориальные единицы имеют разные ступени (общинное, рай­онное, областное звено). При их создании учитываются множество факторов: размеры территории, экономические показатели, географи­ческие условия, численность, плотность и национальный состав насе­ления, традиции и т.д.

В теории принято различать «естественные» и «искусственные» ад­министративно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «естественно» группировались для совместной жизни, обычно возле источников воды, отделенные от вражеских набегов трудно проходимой местнос­тью — крутыми холмами, болотами и т.д. Они выбирали для управления совместной жизнью определенных лиц — вождей, старейшин, советы, созывали собрания, сходы. Впоследствии такие образования получили обобщенное название «общины» и стали низовой административно-территориальной единицей. Среди них есть теперь и крупные города с миллионами жителей, выросшие из небольших общин, которым века назад были дарованы хартии городского самоуправления.

Община — это всегда территориальный коллектив, в ней всегда есть выборные органы, избираемые ее населением (в демократических странах — только выборные органы). Такая система управления полу­чила название общинного, коммунального, муниципального самоуправ­ления и управления (чаще употребляется только первая часть назва­ния — самоуправление).

Искусственные административно-территориальные единицы со­зданы «сверху», актами государства, проводившего районирование территории. Так возникли воеводства, губернии, области, районы и т.д. Они получили обобщенное название регионов, а система управле­ния — региональное самоуправление и управление. В данном случае могут использоваться неодинаковые варианты. Если те или иные сту­пени регионов признаются территориальными коллективами, они всегда имеют выборный орган местного самоуправления, например генеральный совет департамента во Франции! Наряду с этим выбор­ным органом может действовать назначенный губернатор, префект и т.д., как это имеет место в регионе или в департаменте Франции. Назначенного должностного лица может не быть. В России, в Вели­кобритании на уровне регионов действуют только выборные органы (совет и избранный населением региона глава администрации или только совет и его председатель). Если же административно-террито­риальная единица не признается территориальным коллективом (на­пример округ во Франции или округ в Германии), то обычно им уп­равляет назначенный сверху чиновник, при котором может быть сове­щательный орган. Такого совета может и не быть. Округом во Франции управляет назначенный министром внутренних дел супрефект, а окру-

гом в Германии — регирунгспрезидент, назначенный правительством земли, в состав которой входит округ.

Проблема различения единиц общинного и регионального харак­тера имеет принципиальное значение. В 1990 г. Совет Европы, куда входит Россия, принял Европейскую хартию о местном самоуправле­нии, а в 1997 г. подготовил проект Европейской хартии о региональном самоуправлении. Хотя в некоторых российских официальных доку­ментах обобщенное понятие «регион» относится к субъектам Федера­ции, в проекте Европейской хартии о региональном самоуправлении имеется в виду другое: под регионами понимается уровень выше общин: районы, округа, области, провинции и т.д. (но не субъекты федерации). Хартия устанавливает, что в этих административно-терри­ториальных единицах тоже следует избирать представительные органы (советы и др.) или по крайней мере создавать при управляющих такими регионами совещательные органы типа советов. В России представи­тельные органы предусматриваются на всех ступенях.