101. Правова реформа: поняття і механізм.

Правова реформа - це державна політика, спрямована на системні перетво­рення за допомогою юридичних засобів сутності держави, її основних функцій, правових основ стосунків із суспільством та окремими індивідами на основі прин­ципів конституціоналізму та правової держави.

Для глибшого розкриття сутності даного поняття виділимо системні ознаки правової реформи.

Перше. Правова реформа виступає державною політикою. Під останньою слід розуміти "напрям дії або утримання від неї, обрані державними органами для розв'язання певної проблеми або сукупності взаємно пов'язаних проблем"

Щодо співвідношення понять правової реформи і правової політики, відзначимо, що правова реформа є одним із напрямів правової політики. Остання виступає поняттям ширшим і означає особливу форму вираження держа­вної політики, засіб юридичної легітимації, закріплення і здійснення політичного курсу.

Друге. Правова реформа виступає реформаторською діяльністю і в цьому плані відрізняється від еволюції, з одного боку, і революції, з іншого. Тому варто розглянути суть реформи як соціального феномену.

Третє. Правова реформа заснована на законі. Це означає, що вона здійснюється виключно на основі чинного законодавства і в межах, визначених законодав­ством. Зауважимо, що здійснювати суспільні перетворення через правову реформу є спроможною лише публічна влада, котра також лімітована передовсім законом.

Четверте. Правова реформа здійснюється переважно за допомогою юридич­них засобів. В поодиноких дослідженнях цього питання відзначається, що "правові засоби - це правові явища, які виражаються в інструментах (установленнях) і ді­яннях (технології), за допомогою яких задовольняються інтереси суб'єктів права та забезпечується досягнення соціальне корисних цілей" (А. Малько).

П'яте. Правова реформа органічно пов'язана з правом та праворозумінням у суспільстві. Разом із тим, важливим виступає питання про сутність права.

Шосте. Вектор правової реформи полягає в становленні інститутів кон­ституціоналізму та засад правової держави, утвердженні їх у суспільстві та державі.

Отже, на наш погляд, правова (державно-правова) реформа повинна реалізо­вуватися у таких взаємопов'язаних напрямах:

1) конституційна реформа;

2) адміністративна реформа;

3) судово-правова реформа;

4) інституційне і юридичне забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, зміцнення основ демократичного режиму;

5) удосконалення системи законодавства (нормативної бази), підвищення її якості;

6) гармонізація вітчизняного законодавства з нормами Європейського союзу.

102. Особливості правової реформи в Україні.

Якщо говорити про загальну характеристику правової реформи, то можна виділити ряд її особливостей, котрі, з одного боку, відображають її сутність, а з іншого, проявляють її відмінності від правової реформи в постсоціалістичних кра­їнах Центральної Європи.

Перше. Низький рівень інтенсивності проведення правової реформи протя­гом часу, що минув після проголошення в 1991 р. незалежності України. Така осо­бливість проявляється, зокрема, в такому:

а) перші вільні парламентські вибори були проведені через три роки після здобуття незалежності (в 1994 p.);

б) нова Конституція України була схвалена лише в 1996 р. (один із найгірших показників з усіх постсоціалістичних країн);

в) Україна вступила до Ради Європи лише в 1995 p., а правові зобов'язання щодо скасування смертної кари і прийняття основних кодексів (кримінального, цивільного, процесуальних) затягнулося ще на 6-7 років;

г) Україна лише в 1997 р. ратифікувала Європейську конвенцію з прав люди­ни, більшу частину інших міжнародних договорів з прав людини досі не ратифіко­вано;

д) адміністративно-правова реформа станом на 2002 р. залишається на стадії незавершеного концептуального опрацювання. Окремі компоненти функціоную­чої в країні адміністративної системи, в тому числі адміністративно-територіальний устрій, були сформовані ще в 30-і роки минулого століття для об­слуговування партійно-бюрократичної машини;

е) перший етап судово-правової реформи (так звана "мала судова реформа") був проведений у 2001 p., загалом судову систему було приведено у відповідність з вимогами Конституції України лише в червні 2002 p., з вступом у силу нового Закону України "Про судоустрій". Інші правоохоронні інституції (органи внутрі­шніх справ, прокуратура) залишаються загалом переформованими. Наприклад, прокуратура, незважаючи на законодавчі зміни останніх років, все ж зберігає ряд параметрів соціалістичної моделі, зокрема: а) функції загального нагляду і досудового слідства; б) відсутність гарантій для незалежної діяльності прокурора, що ви­ражається в способі його призначення, строку його повноважень, можливостях кримінального переслідування тощо.

Друге. Суб’єкт правової реформи внаслідок дефектів в організації влади не отримав належної мотивації до проведення перетворень у правовій сфері. Більша частина вітчизняної політичної еліти, як і російської, сформована в радянські часи. Проблеми суб'єкту правової реформи розглянемо у двох площинах: з огляду на персональний субстрат вищих ешелонів державної влади та з огляду на інституційні проблеми його організації.

Третє. В ході правової реформи недостатньо повно використовуються по­тенційні можливості юридичних засобів перетворень, в першу чергу - закону.

Четверте. Правова реформа в Україні позбавлена системного характеру. Жоден із основних напрямів правової реформи не є узгоджений з іншими, навіть ­супутніми. Наприклад, адміністративна реформа не пов'язана з конституційною реформою, хоча реформувати адміністративно-територіальний устрій чи підвищи­ти роль Уряду неможливо без внесення змін і доповнень до Конституції України.

Проблеми реалізації правової реформи в окремих напрямах. Реформування правової системи протягом перших десяти років незалежності також відзначається непослідовністю та суперечливим характером вже тому, що нова Конституція була схвалена лише у 1996 p., найпізніше від усіх посткомуністичних країн (у Росії в 1993 p., у Білорусі в 1994 p.). Однак із прийняттям нової Конституції України про­блему реформування публічної влади не було завершено, ініціювання і проведення 16 квітня 2000 р. Всеукраїнського референдуму - свідчення тому.

Якщо говорити про загальну характеристику правової реформи, то можна виділити ряд її особливостей, котрі, з одного боку, відображають її сутність, а з іншого, проявляють її відмінності від правової реформи в постсоціалістичних кра­їнах Центральної Європи.

Перше. Низький рівень інтенсивності проведення правової реформи протя­гом часу, що минув після проголошення в 1991 р. незалежності України. Така осо­бливість проявляється, зокрема, в такому:

а) перші вільні парламентські вибори були проведені через три роки після здобуття незалежності (в 1994 p.);

б) нова Конституція України була схвалена лише в 1996 р. (один із найгірших показників з усіх постсоціалістичних країн);

в) Україна вступила до Ради Європи лише в 1995 p., а правові зобов’язання щодо скасування смертної кари і прийняття основних кодексів (кримінального, цивільного, процесуальних) затягнулося ще на 6-7 років;

г) Україна лише в 1997 р. ратифікувала Європейську конвенцію з прав люди­­ни, більшу частину інших міжнародних договорів з прав людини досі не ратифіко­­вано;

д) адміністративно-правова реформа станом на 2002 р. залишається на стадії незавершеного концептуального опрацювання. Окремі компоненти функціоную­­чої в країні адміністративної системи, в тому числі адміністративно-­територіальний устрій, були сформовані ще в 30-і роки минулого століття для об­­слуговування партійно-бюрократичної машини;

е) перший етап судово-правової реформи (так звана "мала судова реформа")­був проведений у 2001 p., загалом судову систему було приведено у відповідність з вимогами Конституції України лише в червні 2002 p., з вступом у силу нового­ Закону України "Про судоустрій". Інші правоохоронні інституції (органи внутрі­­шніх справ, прокуратура) залишаються загалом нереформованими. Наприклад, прокуратура, незважаючи на законодавчі зміни останніх років, все ж зберігає ряд параметрів соціалістичної моделі, зокрема: а) функції загального нагляду і досудового слідства; б) відсутність гарантій для незалежної діяльності прокурора, що ви­­ражається в способі його призначення, строку його повноважень, можливостях кримінального переслідування тощо.

Друге. Суб'єкт правової реформи внаслідок дефектів в організації влади не отримав належної мотивації до проведення перетворень у правовій сфері. Більша частина вітчизняної політичної еліти, як і російської, сформована в радянські часи. Проблеми суб'єкту правової реформи розглянемо у двох площинах: з огляду на персональний субстрат вищих ешелонів державної влади та з огляду на інституційні проблеми його організації.

Персональний склад державного апарату, що сформувався після проголо­шення незалежності, привносить до діяльності державної влади правовий нігілізм, неприйняття навіть фундаментальних західних цінностей, таких, зокрема, як конт­роль за владою з боку інститутів громадянського суспільства, прихильність до авторитарних методів роботи.

Нині українська політична еліта складається з таких категорій:

а) колишні працівники апарату КПРС;

б) колишні працівники комсомо­льського апарату;

в) так звані "господарники", колишня колгоспно-директорська номенклатура;

г) корпус "заворгів", сформований у напівдемократичних умовах 1990-х років; д) політики "бізнесового" походження.

Судячи про інституційні проблеми влади, відзначимо, що вища політична еліта так і не зуміла зорганізувати ефективну модель державної влади. Неефектив­ність існуючої моделі вищої державної влади може бути проаналізована різноаспектно:

а) з точки зору "механізму стримувань і противаг". В Україні цей визнаний принцип замінений іншим - взаємною неконтрольованістю гілок влади: парламент не може здійснювати ефективного контролю за діяльністю виконавчої влади, про­­те й остання не може ставити питання про дострокове припинення повноважень законодавчого органу;

б) з точки зору відповідності діяльності реальних владних центрів Конститу­­ції й законам України. Наприклад, формально "вищим органом виконавчої влади» виступає Уряд, проте насправді це не відповідає дійсності.

Третє. В ході правової реформи недостатньо повно використовуються по­тенційні можливості юридичних засобів перетворень, в першу чергу - закону.

Ззовні виглядає, що в Україні протягом десяти років незалежності прийнято чимало законів - від серпня 1991 до квітня 2002 р. близько двох тисяч. Проте за твердженням директора Інституту держави і права НАН України Шемшученка Ю. близько 90 відсотків від їх загальної кількості складають закони про внесення змін і доповнень до вже діючих законів та закони про ратифікацію міжнародних дого­ворів. Це означає, що самостійних "повних" законів у системі нормативно-правових актів явно недостатньо.

Відзначимо також, що ратифіковані міжнародні договори України, хоч і ви­знаються "частиною національного законодавства" (ст. 9 Конституції України), на­справді майже не застосовуються. Навіть формально прокуратура не здійснює на­гляд за дотриманням норм міжнародного права (зокрема в гуманітарній сфері), та­ке повноваження належить Міністерству закордонних справ, котре, в свою чергу, не володіє достатніми засобами для здійснення такого контролю.

Недооцінка юридичних засобів проведення перетворень проявляється також у намаганнях провести ті чи інші реформи неправовим чи навіть неконституційним шляхом. Так, у 1995 р. між Президентом і Верховною Радою України (більшістю її депутатського складу) було укладено Конституційний договір, згідно якого при­пинялася дія більшої частини діючої в той час Конституції 1978 p., всупереч кон­ституційній нормі, котра встановлювала, що вносити зміни чи припиняти дію Ос­новного Закону вправі лише Верховна Рада України, якщо таке рішення буде під­тримане двома третинами від загальної кількості депутатів. Інший приклад - в кві­тні 2000 р. було проведено всеукраїнський референдум щодо внесення змін до ді­ючої Конституції України 1996 p., хоча сама Конституція України передбачає мо­жливість внесення таких змін за іншою процедурою.

Четверте. Правова реформа в Україні позбавлена системного характеру. Жоден із основних напрямів правової реформи не є узгоджений з іншими, навіть ­супутніми. Наприклад, адміністративна реформа не пов'язана з конституційною реформою, хоча реформувати адміністративно-територіальний устрій чи підвищи­ти роль Уряду неможливо без внесення змін і доповнень до Конституції України.

Відсутність системності в проведенні правової реформи проявляється також у тому, що жоден із основних напрямів правової реформи не був втілений з логіч­ною послідовністю та за допомогою механізму парламентської демократії, а саме:

1. положення про реформу знаходить своє відображення в передвиборчій програмі політичної партії; через вибори політична партія приходить до парламенту і бере участь (са­­мостійно чи разом з іншими партіями) у формуванні уряду;

2. положення реформи знаходять своє відображення в програмі діяльності уряду, котра затверджується парламентом;

3. положення реформи знаходять своє відображення у законах, які прийма­­ються парламентом;

4. відповідно до законів, які встановлюють положення про реформу, при­­ймаються нормативні акти уряду, котрими проводяться в життя положення відпо­­відних законів;

5. положення законів про реформу відображаються в практиці правозастосо­вної діяльності компетентних органів (судів).

Звичайно, наведена схема є ідеальною, проте без сприйняття хоча би окремих її складових, правотворча діяльність щодо врегулювання того чи іншого напряму правової реформи позбавлена не лише системності, а й ефективності.

Проблеми реалізації правової реформи в окремих напрямах. Реформування правової системи протягом перших десяти років незалежності також відзначається непослідовністю та суперечливим характером вже тому, що нова Конституція була схвалена лише у 1996 p., найпізніше від усіх посткомуністичних країн (у Росії в 1993 p., у Білорусі в 1994 p.). Однак із прийняттям нової Конституції України про­блему реформування публічної влади не було завершено, ініціювання і проведення 16 квітня 2000 р. Всеукраїнського референдуму - свідчення тому.

Схвалення в ювілейний для України 2001 р. нових Кримінального і Цивільно­го кодексів — подія справді визначальна і для суспільства, і для держави. Проте наступним радикальним зрушенням у правовій системі судилося відбутися, на жаль, лише в другому десятилітті незалежної України.

Судово-правова реформа, формально розпочавшись ще в 1992 р. з вироблен­ням першої відповідної Концепції, тим не менш, реальних кроків щодо її впрова­дження зазнала лише в червні 2001 р. під впливом жорсткого пресингу з боку ін­ституцій Ради Європи та під загрозою руйнування всієї правової системи внаслі­док можливого невиконання перехідних положень Конституції України. Зараз до системи судів загальної юрисдикції входитимуть місцеві, апеляційні, вищі суди (адміністративний, господарський, цивільний та кримінальний) і Верховний суд України. Лише суди від 29 червня 2001 р. санкціонують взяття під варту людини — у нас і це питання дискутувалося 10 років, хоча, до прикладу, в Англії таке пра­вило діє з 1679 р.

Разом з тим, приведення законодавства про судоустрій у відповідність з ви­могами Основного Закону не завершує судову реформу. І справа не лише в судах ­присяжних, передбачених Конституцією, але так і не створених. Важливіше інше .— суди в Україні й надалі позбавлені правових та інституційних гарантій своєї не­залежності. До прикладу, судді в Україні до цього часу не володіють правом недо­торканості в обсязі, передбаченому для народних депутатів України, хоча такий підхід є загальновизнаним у Європі. Та і процедура призначення на посади (перше призначення строком на 5 років), переведення (підстави для переведення судді в іншу місцевість взагалі конституційне не закріплені), м'яко кажучи, не сприяють їх незалежності.

Якщо додати до цього низьке матеріально-технічне забезпечення суддів в умовах, коли виконавча влада має можливість скоротити бюджетні асигнування на судову владу, та низький заробіток суддів, то стане зрозуміло — говорити про ефективне правосуддя, принаймні, важко. Про низький заробіток суддів судимо не з огляду на абсолютні величини, а у співвідношенні до середньої зарплати у бю­джетній сфері, бо саме це відображає пріоритети держави.

Залишається переформованою й система органів прокуратури, її практичні працівники протягом 10 років відстоюють загальнонаглядові функції та право здійснення самостійного досудового слідства, котрі Конституцією для прокурату­ри вже не передбачені. На наш погляд, важливішими для реформування прокура­тури виступають інші проблеми — проблема її "політизації" та інституційної не­залежності. Ніхто не стане заперечувати, що об'єктивній і неупередженій діяльно­сті Генерального прокурора не сприяє його де-факто підпорядкованість главі дер­жави (який його призначає за згодою парламенту, але звільняє самостійно) чи на­віть орієнтація на парламентську більшість (парламент може йому висловити не­довіру, що має наслідком відставку). Включення цієї посадової особи до системи політичних відносин ("довіри" чи "недовіри" з боку домінуючих політичних сил), як видається, деформує цю конституційну інституцію. Але й змінити в цьому пла­ні що-небудь складно — така модель закріплена в Конституції України. Та і стру­ктура системи органів прокуратури, котра загалом співпадає із адміністративно-територіальною організацією влади, створює сприятливі умови для впливу остан­ньої на прокурорів.

Адміністративно-правова реформа також не відзначається результативністю. Досить сказати, що перші сім років незалежності (аж до 1998 р.) в Україні готува­ли Концепцію такої реформи. Справа не лише в скороченні держапарату, на чому ЗМІ постійно акцентують увагу суспільства. Важливішим є те, що вирішити яку-небудь найдріб'язковішу справу в органах державного управління для звичайного громадянина залишається проблемою — так було 10 років тому, так залишається і зараз. Надання громадянину якісних управлінських послуг — таке завдання зали­шається недосяжним для виконавчої влади.

Наскільки запущеним виступає цей напрям реформи, засвідчує хоча би той факт, що у другому десятилітті незалежності держави без законодавчого закріп­лення свого статусу функціонують такі державні органи, як Президент України (Закон 1991 р. суперечить Конституції і тому не може застосовуватися), Верховна Рада України (діє на основі Регламенту, котрий не є законом і зміни до якого вно­сяться постановами парламенту), Кабінет Міністрів України, міністерства і відом­ства, Адміністрація Президента України. У таку унікальну ситуацію важко повіри­ти на 10-у році незалежності, але це правда.

Деконцентрація виконавчої влади, тобто перенесення частини повноважень уряду на регіони, про що багато говорять усі ці 10 років, є в принципі неможливою в Україні, бо повноваження уряду закріплені в Конституції і закон про Кабінет Міністрів України, котрий, сподіваємося, все таки коли-небудь буде схвалений, лише відтворить їх, але не розширить.

Раціоналізацію адміністративно-територіального устрою в Україні (тобто укрупнення областей, зміни їх меж) не було проведено в першій половині 1990-их pp.. а після прийняття Конституції у 1996 р. вона в принципі не є можливою, бо творці нашого Основного Закону додумалися записати назви усіх областей до його тексту. Модель місцевого самоврядування, особливо з огляду на його стосунки з місцевими державними адміністраціями, також не є досконалою. Закон про місце­ве самоврядування 1997 р. ввів оригінальне і незвичайне для європейської практи­ки правило — районні та обласні ради цілий ряд дієвих повноважень делегують відповідним органам виконавчої влади (досвід інших країн засвідчує про зворот­ний процес), причому сформульовано це в такий спосіб, що вони "не можуть деле­гувати", а "делегують" (ст. 44 названого закону). За такого підходу функціонуван­ня цих органів самоврядування, особливо районних рад, позбавлене смислу. Тим більше, що у них відсутні виконавчі органи.