3. Этапы структурирования мегапроектов и методы оценки.
Определение целей для мегапроектов затрагивает интересы развития целых отраслей и регионов, которые осуществляются по инициативе государственных органов управления, поэтому они значительно сложнее, чем для мульти и монопроектов.
Разукрупнение целей такого проекта начинается с понимания общеэкономических изменений и целей экономического развития государства на предстоящий период. В связи с этим можно выделить несколько этапов определения целей мегапроектов с позиции государственного органа управления экономикой.
На первом этапе определяются цели той или иной отрасли региона или иной выбранной политики на основе предварительно разработанной концепции по данной отрасли, в которой определены стратегические цели долгосрочные и краткосрочные или стратегические и тактические цели.
На уровне соответствующего ведомства должны быть разработаны четкие цели в иерархическом порядке и указаны примерные сроки их реализации. Затем из множества поставленных целей выбираются наиболее приоритетные, затем начинается учет реальных ресурсов, чтобы эти важные цели на данном этапе могли быть выполнены.
Приоритеты это вид иерархии, когда отдельным целям придается предпочтение. Поэтому требуется рассмотреть широкий круг вопросов с учетом реальных ресурсов.
Для реализации первого этапа требуется наличие четырех субъектов заказчика ( министерства или ведомства), экспертов, профессиональных организаторов экспертизы и при необходимости – прогнозистов.
Завершением первого этапа должно стать четкое формулирование приоритетов экономической политики с указанием конкретных сроков.
Поскольку необходима большая подготовительная работа с привлечением многих компетентных внешних экспертов, разрабатывать концепцию перспективной экономической политики и обосновывать ее приоритеты следует на срок, превышающий 5 лет.
Методы оценки Мега проектов
Результаты первого этапа могут быть оформлены законодательно. Например, во Франции в отношении аграрной политики в начале 60-х и 80-х гг. были приняты законы-концепции “О сельскохозяйственной ориентации”, определяющие приоритетные направления государственной поддержки сельского хозяйства на двадцатилетний период.
Использование метода экспертных оценок необходимо для принятия решений по экономической политике тогда, когда проект решений уже разработан. Это потребует проведения специальной экспертизы с привлечением специалистов в области методологии и методик прогнозирования.
Метод экспертных оценок не заменяет количественные расчеты или решения, а лишь позволяет упорядочить информацию, облегчающую принятие решений на макроуровне и обеспечивающую лучшее понимание сложных проблем в ситуации неопределенности. Сочетание субъективных суждений с количественными методами анализа соответствует комплексной концепции принятия управленческих решений.
Завершением первого этапа должно стать четкое формулирование приоритетов экономической политики с указанием конкретных сроков их реализации.
Второй этап это определение целей мегапроектов.
Исходя из основ системного анализа, когда каждая система может быть подразделена на подсистемы, а каждая подсистема снова разбита на подсистемы более “низкого” уровня, можно построить иерархию систем, или рассмотреть приоритеты экономической политики в качестве целевых программ. Речь идет о переходе ко второму этапу определения целей мегапроектов.
Под программой понимается взаимосвязанный по ресурсам, времени и пространству комплекс экономических, социальных, производственно-технических, организационных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение одной, четко очерченной цели общественного развития.
Под программным подходом понимается совокупность связанных с разработкой, реализацией и контролем исполнения стратегий государственной политики, главная отличительная черта которых состоит в использовании программы в качестве основного объекта и первичного звена процесса управления, а назначение - в концентрации ресурсов для решения комплексных проблем.
Обобщение теоретических выводов и конкретного опыта подготовки и реализации федеральных целевых программ в России позволяет выделить наиболее общие принципы программного подхода:
• ориентация программы на конечный результат, формулируемый в виде цели или совокупности целей, достижение которых и представляет собой назначение программы;
1) построение программы в виде группы (комплекса) упорядоченных, взаимосвязанных и взаимозависимых видов деятельности различного уровня, составляющих программную структуру;
2) понимание программы как целостного объекта управления, независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов;
3) системное рассмотрение процесса управления программой на всех этапах - от анализа проблемы и постановки целей до контроля исполнения;
4) наделение программы как единого объекта управления необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами.
В связи с этим можно выделить следующие этапы разработки программ:
1. Анализ исходного состояния;
2. Целевая проработка программы;
3. Структурная проработка программы - нахождение методов, способов, средств достижения программных целей, описание действий для решения поставленных задач;
4. Ресурсная проработка программы, включая сроки ее реализации;
5. Анализ эффектов и последствий от реализации программы;
6. Приведение исходной информации к стоимостному выражению и оценка эффективности программы;
7. Разработка системы управления процессом реализации программы.
Наряду с отраслевым и территориальным подходами,
программный подход представляет собой один из механизмов реализации приоритетов экономической политики России.
И, наконец, третий этап - представление программы в виде совокупности инвестиционных проектов. В связи с этим актуальность применения методов проектного анализа, разработанных для мульти- и монопроектов, в программно-целевом подходе по-прежнему сохраняется.
Пример:
Следует отметить, что в России переход на программно-целевое управление экономикой в условиях рыночного хозяйствования начался задолго до 1992 г. в виде региональных целевых программ.
В 1992 г. были приняты первые федеральные целевые программы. Однако до сих пор формирование государственного бюджета Российской Федерации не связывается с детальной проработкой многих аспектов каждого из направлений государственного финансирования: регионального, продуктового, социального, экологического, институционального, финансового, а также механизма управления и реализации.
Без этой подготовительной работы любые выделяемые из бюджета средства будут израсходованы неэффективно и спровоцируют необходимость повторного решения финансовых проблем отраслей и регионов. В действующих в настоящее время федеральных программах хорошо подготовлено только внешнее оформление, структурирована исходная информация, включая оценку инвестиционных издержек.
Что же касается важнейших вопросов - обоснования социально-экономической эффективности программы и ее последствий, а также механизма управления и реализации, то на сегодняшний день нет ни одной принятой федеральной целевой программы, которую можно было бы рекомендовать в качестве шаблона. Это является одной из главных причин отсутствия каких-либо существенных сдвигов в экономике благодаря применению оправдавшего себя во всем мире программно-целевого управления.
Отдельно встает вопрос о границах применения программно-целевого подхода. В России были приняты сотни федеральных целевых программ. Если учесть, что эффективность программно-целевого управления достигается, когда на уровне правительства одновременно реализуется 5-10 общенациональных программ, отражающих приоритеты экономической политики в целом, то данное состояние дел свидетельствует о том, что программы превратились в источник получения ресурсов из федерального бюджета. И никого не останавливает тот факт, что за последние 50 лет ни одна из проблем не была реализована полностью.
Таким образом, на практике идея программно-целевого управления экономикой не получила достойной реализации, поскольку на уровне Правительства России не инициируется пока разработка краткосрочных и долгосрочных приоритетов.
На рис. 2.1 представлены инфраструктура, с общими философскими методами, рассматриваемой проблемы корреляция и ее элементов. В основе экономической политики лежат сущности: субъекты (федеральные и региональные субъекты, производители, потребители продукции и услуг, налогоплательщики) и объекты (средства и предметы народнохозяйственного комплекса).
Это онтологический аспект проблемы, или основополагающие сущности экономической политики.
Рис. 2.1. Философская основа формирования приоритетов экономической политики
Активизирующий момент деятельности субъекта - его потребности, интересы и цели (“дерево целей”), или аксиологический аспект проблемы, ее мотивационное ядро.
Для решения задач экономической политики необходимо изучение характеристик и возможностей объекта (природных ресурсов, технологий производства и т.д.) Это гносеологический аспект, или познание сущностей.
И, наконец, квинтэссенцией проблемы выступает этап выбора тех целей, которые наиболее эффективны с точки зрения достижения генеральной цели. Это последний, праксиологический аспект проблемы (как выбор приоритетов).
Таким образом, структура экономической политики как системы включает четыре основных элемента - онтологию (определение в качестве объекта экономической политики народнохозяйственного комплекса и населения страны); аксиологию (формулирование целей экономической политики исходя из общественных потребностей); гносеологию (анализ состояния объекта, обеспечивающего удовлетворение данных потребностей) и, наконец, праксиологию (как выбор приоритетов).