7.6. Структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти

Каждый орган исполнительной власти имеет определённую организационную структуру и штаты. Структура органа исполнительной власти – это совокупность определённым образом расположенных его составных частей. В данном случае понятие “совокупность” означает, что внутренняя организация органа выступает в качестве системы, которая охватывает как организационно обособленные звенья органа исполнительной власти, так и отношения между ними. Следовательно, структура представляет собой единство относительно изолированных частей, органа исполнительной власти находящиеся между собой в зависимости и соподчинённости, форму не только этих частей органа (отдельных должностей, групп отделов, управлений, департаментов и т. д.), но и способов, процессов их сочетания и взаимодействия (порядок соподчинения, взаимное расположение, характер зависимости и т. д.).

Перечень структурных подразделений органа исполнительной власти даётся в определённой логической последовательности, в соответствии с общими организационными принципами. Так, независимо от содержания и характера работы все структурные звенья делятся по “вертикали” и “горизонтали”. В результате, например, деления по вертикали, складывается иерархия последовательно подчинённых друг другу структурных подразделений вплоть до отдельных должностей (например, министр, заместитель министра, начальник главного управления (департамента) министерства, его заместитель, заведующий отделом и т. д.).

В структуру органа исполнительной власти входят только те элементы, которые урегулированы нормами права. В результате складывается независимость “формальной” официальной организационной структуры. Создаётся возможность её планирования и проектирования в основном безотносительно к данному составу управленческих работников (служащих). Заранее устанавливается круг организационных подразделений органа, в том числе должностей, их правовое положение, связи между ними (определённого вида и содержания). Деятельность людей, занимающих то или иное положение в органе управления, должна соответствовать его целям, задачам и функциям, осуществляемые в установленных правовых формах. Разумеется, служащий в пределах предоставленных ему полномочий выбирает наиболее целесообразные формы и методы работы, строительстве свои отношения с другими служащими с учётом конкретных условий. И, тем не менее, эти формы и методы могут быть в основе своей определены заранее, зафиксированы в нормативных актах.

Всё сказанное позволяет дать определение: структура органа исполнительной власти – это совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, система взаимоотношений этих подразделений, урегулированных нормами права.

В структуре аппарата любого органа исполнительной власти можно выделить пять видов структурных подразделений: руководство, отраслевые структурные подразделения, функциональные структурные подразделения, контрольно-надзорные структурные подразделения, призванные обеспечить законность и дисциплину в деятельности всего аппарата органа исполнительной власти и всей системы государственного управления, вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения аппарата данного органа.

К руководству относятся руководитель (начальник, председатель, глава), его первый заместитель и заместители и члены коллегии.

Отраслевые структурные подразделения характеризуются тем, что, во-первых, в их непосредственном ведении находится определённая группа вопросов, а в подчинении – объекты, входящие в систему руководимой отрасли, сферы (отраслевые департаменты и главные управления в аппарате правительства, в аппарате министерств и ведомств и т. д.). Во-вторых, отраслевые структурные подразделения наделены по предметам своего ведения и профилю руководящей деятельности определёнными распорядительными полномочиями и могут давать обязательные к исполнению указания руководимым объектам.

Функциональные структурные подразделения специализированы на осуществлении определённых функций внутриаппаратного управления (управление или отдел кадров, бухгалтерия и т. д.), не имеют в своём непосредственном подчинении каких-либо других структур и их работников и не наделены никакими распорядительными полномочиями.

Контрольно-надзорные структурные подразделения призваны обеспечивать законность и дисциплину в деятельности аппарата органа исполнительной власти и подведомственных ему организаций. К ним относятся юридические службы, инспекции при министерствах и руководителях ведомств, контрольно-ревизионные подразделения и диспетчерские службы.

Вспомогательные обслуживающие подразделения характеризуются тем, что они не отражают специфики функций и полномочий органа исполнительной власти, структурными подразделениями которого они являются, К ним относятся, например, хозяйственные управления или отделы, архивы. Канцелярии, военно-учётные и некоторые другие структурные подразделения.

Структуру органа исполнительной власти необходимо рассматривать в аспекте не только внутренних, но и внешних взаимодействий органа исполнительной власти, его составных частей. Так, одна из характерных особенностей её состоит с том, что она выступает организационной основой функционирования всех его элементов и в качестве таковой прямо или косвенно воздействует на все стороны его деятельности. Недостатки в структурной организации органа исполнительной власти могут вести, например, к тому, что затрудняется сбор, передача и обработка информации, персонал служащих используется неэффективно. С другой стороны, нарушение документооборота, низкий уровень квалификации служащих могут повлечь за собой рост штатной численности, дублирование в работе, усложнение систем взаимодействия.

Совершенствование структуры органов исполнительной власти требует в этой связи широкое использование системного подхода.

В частности, создание, слияние или ликвидация структурных звеньев органа исполнительной власти сопровождается перераспределением, слиянием, ликвидацией его функций, а следовательно, изменением порядка планирования, материально-технического снабжения, организации, стимулирования труда, финансирования.

Системный подход ориентирует на создание таких структур управления, при которых вся совокупность функций обеспечивает достижение конечной цели. Интересы целого имеют приоритет перед частными задачами. Упор делается не столько на отдельные организационные звенья или функции, сколько на улучшение их взаимодействие, на интеграцию, объединение всех видов деятельности, необходимых для достижения той или иной цели.

Организационно-правовым средством оформления и юридического закрепления организационной структуры аппарата органов исполнительной власти служат штаты органов управления.

Категория “штаты органов исполнительной власти (или органов управления)” включает в себя три взаимосвязанные категории типовые штаты, штатные контингенты и штатные расписания.

Типовые штаты представляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, в которых устанавливается численное соотношение между производственным и административно-управленческим персоналом в форме коэффициента (например, одна единица административно-управленческого персонала на 10, 15, 20 обучающихся, лечащихся, работающих в государственных социально-культурных учреждениях и на предприятиях).

Штатные контингенты представляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, предусматривающие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и его численность по министерству, ведомству, территориальным органам управления и т. д. В соответствии с типовыми штатами и на основе штатных контингентов разрабатываются и утверждаются самими руководителями органов исполнительной власти штатные расписания.

Штатные расписания органа исполнительной власти представляют собой утверждённый руководителем органа исполнительной власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений должностей в аппарате данного органа, на основе которого устанавливаются должностной оклад и назначается определённая сумма денежного содержания каждому из служащих этого органа¹.

Правильное нахождение численности управленческого персонала, соотношение его различных категорий, состава служащих по профессии, специальности, квалификации требует тщательного предварительного изучения содержания деятельности органа исполнительной власти, чёткого распределения функций, прав и обязанностей между его структурными частями, выявления уровня знаний и организаторских способностей людей, необходимых для выполнения этих функций и полномочий. Только такой подход позволяет установить не штатную численность вообще, а дифференцированные по кругу обязанностей группы людей. Чем лучше подобран личный состав органа исполнительной власти, чем он правильнее распределён по его структурным звеньям и чем эффективнее налажено их взаимодействие, тем меньше требуется самих работников. С другой стороны, законы менеджмента определяют, что один человек в состоянии успешно руководить ограниченным числом подчинённых. Если это число превышает определённую норму, то возникает потребность в увеличении числа руководителей, в дроблении структуры.

На практике, особенно при образовании нового органа (структурного звена), перечень его основных задач и функций устанавливается в самой общей форме (нередко орган создан, а положение о нём отсутствует), штатная численность определённая, образно выражаясь “на глазок” порождает элементы субъективизма при формировании организационной структуры. Отдельные подразделения органа исполнительной власти развиваются за счёт других, нарушается правильное соотношение между руководящим, оперативным и обслуживающим персоналом, соответствие требований по должности, квалификации служащего. Разработка типовых структур и нормативов штатной численности в зависимости от объективных показателей работы содействует устранению этих недостатков, нахождению таких структур и штатов, которые отвечают конкретным условиям работы.