Глава 7.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

7.1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

Выработка общего понятия органа исполнительной власти, объяснение его сущности имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно во многом способствуют правильному рассмотрению всей системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, а также основ их организации и взаимоотношений.

Понятие “орган” является частью более широкого понятия “организация”. Организация, в свою очередь, означает совокупность людей, их определённый коллектив; она вместе с тем предполагает деятельность этих людей, рассчитанную на достижение определённых целей и совершаемую по определённым правилам.

Орган есть конкретная разновидность организации. Всякая организация совершает действия через образуемые его органы. Следовательно, под органом надо понимать ту ячейку организации, которая выступает по её поручению. Каждый государственный орган в Российской Федерации является её представителем и действует в её интересах. Ю.А. Тихомиров отмечает, что “государственные органы выступают главным носителем функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития”¹.

Вся разнообразная практическая деятельность российского государства осуществляется его многочисленными органами, составляющими в своей совокупности государственный аппарат. Орган исполнительной власти – часть государственного аппарата. Он решает задачи и выполняет основные функции, присущие нашему государству. Орган исполнительной власти наделён государственно-властными полномочиями. Он принимает правовые акты, проводит мероприятия, направленные на обеспечение выполнения этих актов.

Органы исполнительной власти обладают различной компетенцией. С юридической точки зрения главным в ней являются властные полномочия. Тот или иной объём государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, предусмотренных правовым актом, который правомочен, разрешать орган исполнительной власти, является его компетенцией.

Таким образом, орган исполнительной власти – это государственная организация, часть системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, учреждённая самим государством для исполнения и обеспечения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее:

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов – следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти – это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю её территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта федеральные и региональные органы образуют единую систему органов исполнительной власти, т. е. региональные органы функционально подчинены органам федеральным в случаях, когда управленческие проблемы возникают в сфере, которую Конституция РФ относит к предметам ведения Федерации или к предметам совместного ведения;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Принципы разделения властей, установленный Конституцией РФ и последовательно реализуемый в устройстве государственного аппарата обуславливает самостоятельность системы органов исполнительной власти, её относительную независимость по отношению к органам, представляющим законодательную и судебную власть в Российской Федерации. “Система сдержек и противовесов” предусматривает, что органы исполнительной власти, с одной стороны, не подчиняются организационно ни законодательным (представительным) органам, ни судам судебной системы России. С другой стороны, органы исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и законодательным органам. Взаимодействие между самостоятельными системами органов различных ветвей власти осуществляется строго в соответствии с законодательными предписаниями, принимаемыми на основании принципов организации государственной власти в стране, закреплённых в Конституции РФ;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

На уровне каждого субъекта Федерации в отдельности и на Федеральном в целом осуществляются законодательная, исполнительная и судебная власть. Исполнительная власть реализуется на уровне субъектов Российской Федерации как территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, созданными ими для осуществления своих функций, так и специально созданными органами исполнительной власти субъектов Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти – правоисполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. В то же время существуют также некоторые органы и организации, выполняющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. В таком качестве, как правило, выступают органы, не отнесённые ни к одной из систем органов государственной власти, а также организации, наделённые властными полномочиями. Эти органы и организации не входят в систему органов исполнительной власти.

5) Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер, в результате этой деятельности решаются т реализуются государственные задачи и функции.

6) Существует организационная структура органа исполнительной власти, т. е. наличие в нём государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.). способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7) Орган исполнительной власти обладает собственной компетенцией. Это центральный признак органа исполнительной власти. Компетенция органа исполнительной власти представляет собой со­вокупность полномочий органа по предметам его ведения. Полно­мочия, в свою очередь, это права и обязанности органа в отношении принятия правовых актов, а также осуществления других государственно-властных действий.

Понятие «компетенции» — одно из самых сложных и важных понятий теории конституционного и административного права. Традиционно ученые обнаруживают четыре обязательных элемента компетенции органа исполнительной власти:

– цели и задачи деятельности;

– обеспечивающее решение поставленных управленческих за­дач функции органа;

– совокупность правообязанностей, т. е. полномочий органа, обеспечивающих, в свою очередь, реализацию функций органа;

– организационные формы и методы деятельности органа¹.

Современное административное законодательство предлагает универсальную классификацию функций органов исполнительной власти. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла­сти” предусмотрено выделение пяти основных разновидностей функций федеральных органов исполнительной власти. Поскольку система федеральных органов исполнительной власти наиболее развернутая и отягощенная наибольшим числом управленческих задач, можно предположить, что приведенные ниже пять групп функций являются универсальным и исчерпывающим комплектом функций для любой системы органов государственного управле­ния. В соответствии с названным Указом к ним относятся:

а) функции по принятию нормативных правовых актов: изда­ние на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопре­- деленный круг лиц;

б) функции по контролю и надзору:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполне­нием органами государственной власти, органами местного само­управления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицен­зий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда­ние индивидуальных правовых актов;

в) правоприменительные функции: издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) функции по управлению государственным имуществом: осу­ществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государствен­ным унитарным предприятиям, федеральным казенным предпри­ятиям и государственным учреждениям, подведомственным феде­ральному агентству, а также управление находящимися в феде­ральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) функции по оказанию государственных услуг: представле­ние федеральными органами исполнительной власти непосредст­венно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения или иные организации безвозмездно или по регу­лируемым органами государственной власти ценам услуг гражданами организациям в области образования, здравоохранения, социальной зашиты населения и в других областях, установленных феде­ральными законами.

С точки зрения теории права, как справедливо отмечается в юридических работах¹, указанная классификация страдает как минимум одним недостатком: она неоправданно узко даёт понятие правоприменительных функций, поскольку для юристов является очевидным то обстоятельство, что в правовом государстве абсолютно все функции органа власти, если они не правотворческие, являются правоприменительными.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определённой территории Российской Федерации.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормотворческой деятельности – правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти – это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой – результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Определён нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Каждый орган исполнительной власти имеет своё наименование.

12. Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и должностных лиц.

13. Орган исполнительной власти – юридическое лицо, которое имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Деятельность органа исполнительной власти финансируется и иным образом материально обеспечивается за счёт средств федерального бюджета или средств субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьёй.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, Федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объём денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.