20.2. Административное судопроизводство в системе судебной деятельности

Административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Сравнение конституционных положений о формах осуществления судебной власти в России необходимо главным образом для установления тождества понятий «конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство» терминологии, содержащейся в самих законах, определяющих порядок такого судопроизводства. Посредством сравнения этих понятий можно прийти к выводу о том, что, например, уголовным процессом считается «уголовное судопроизводство», гражданским процессом — «гражданское судопроизводство», конституционной юстицией — «конституционное правосудие» или «конституционное судопроизводство», а административным процессом должно быть именно «административное судопроизводство».

Конституция РФ и ГПК РФ используют такие термины, как «гражданское судопроизводство», «порядок гражданского судопроизводства», «правосудие по гражданским делам», «судебное разбирательство», в рамках которого и осуществляется гражданский процесс, т. е. сущность гражданского процесса заключается также в осуществлении судами (например, судами общей юрисдикции) правосудия, в том числе и по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

ГПК РФ не содержит понятия «административное судопроизводство». Сразу же заметим, что практически одинаковые нормы, относящиеся, например, к предмету оспаривания административных актов, в арбитражном процессе называются административным судопроизводством, а в гражданском процессе таковыми не считаются. Статья 5 ГПК РФ определяет, что правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, осуществляется только этими судами по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

КоАП РФ устанавливает во многих статьях термин «производство по делам об административных правонарушениях». И здесь мы не найдем термина «административное судопроизводство». Да и задачи как законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ), так и производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ) существенно отличаются от задач судопроизводства и сводятся в основном к всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешению его в точном соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также к выявлению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Статья 23.1 КоАП РФ устанавливает, что судьи (гарнизонных военных судов, районных судов, арбитражных судов, мировые судьи) рассматривают дела об административных правонарушениях.

Учеными традиционно подчеркивается, что законодатель не определяет содержание и пределы административного судопроизводства¹. Можно поставить вопрос о том, что имел в виду законодатель в 1993 г., когда принималась Конституция РФ, под термином «административное судопроизводство»? Может быть, это делалось в соответствии с его далеко идущими планами и он уже тогда понимал необходимость судебного рассмотрения административно-правовых споров? Получается, что в 1993 г. предвидели полезность административно-процессуальной формы, которой в России до того времени не существовало. Анализируя специальную литературу, можно констатировать, что «новая» теория административной юстиции и административного судопроизводства в постсоветской России стала складываться лишь лет пять назад, т. е. именно тогда специалисты актуализировали эту терминологию.

Следовательно, в начале 90-х гг. прошлого столетия под «административным судопроизводством» понимали либо производство по делам об административных правонарушениях, либо иной процессуальный институт, определяющий правосудие по административным делам, хотя сам термин «административные дела» вовсе не устанавливался. Точнее говоря, в ст. 126 Конституции РФ содержится термин «административные дела, подсудные судам общей юрисдикции». Однако и в данном случае, с нашей точки зрения, под ним понимаются дела об административных правонарушениях. Хотя, в конечном счете весьма трудно предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в конституционно-правовых нормах термины «административное судопроизводство» и «административные дела». Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях. Но поскольку отраслевое административно-процессуальное законодательство не содержало такого термина (и, следовательно, тогда было трудно понять его содержание), можно предположить и то, что законодатель под термином «административное судопроизводство» имел в виду производство по делам, возникающим из административно-правовых споров (публично-правовых отношений).

Конституционный Суд РФ использует термин «административное судопроизводство», связывая его с проверкой законности нормативных правовых актов, в том числе конституций и уставов субъектов РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» воспроизводятся положения принятых ранее Конституционным Судом РФ постановлений о том, что проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского, судопроизводства и что Конституция РФ не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъектов РФ. Таким образом, административное судопроизводство напрямую связывается только с процессом судебной проверки нормативных правовых актов, т. е. с процедурой оспаривания норм этих актов в суде.

Развитие института административного судопроизводства находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы. Однако следует отметить «неопределенность этапов» проведения судебной реформы, которая, как известно, началась в 1991 г. и продолжается до настоящего времени. Установлены перспективы проведения этой реформы до 2006 г. Понимая и соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на должном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем нужно отметить и неопределенность конечных целей реформирования судебной власти. Вряд ли судебная реформа должна длиться целые десятилетия.

Судебная статистика Верховного Суда РФ выделяет среди рассмотренных дел уголовные, гражданские и административные дела, причем последние считаются делами об административных правонарушениях. В некоторых случаях можно наблюдать путаницу с определением характера дел: иногда говорят, что мировые судьи рассматривают гражданские, уголовные дела и дела об административных правонарушениях; районные суды — гражданские, уголовные и административные дела; суды уровня субъекта РФ — гражданские, уголовные и административные дела; военные суды — гражданские, уголовные, административные дела и дела об административных правонарушениях. Однако ни в одном из перечисленных случаев авторы не указывают принципиальных различий понятий «административные дела» и «дела об административных правонарушениях».

Если строго анализировать ст. 118 Конституции РФ, приходится сделать вывод о том, что именно в Конституции РФ заложена идея формирования административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Если бы законодатель, формулируя содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, понимал бы под «административным судопроизводством» «производство по делам об административных правонарушениях», то тогда нужно было бы данную статью дополнить термином «производство по делам об административных правонарушениях». Думается, законодатель целенаправленно («сознательно») сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким образом, что под «административным судопроизводством» нужно понимать рассмотрение судом дел, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений.

Так, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия); 2) определяет их соответствие закону или иному нормативному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ). Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Причем законодатель предусмотрел два вида такого административного судопроизводства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенных федеральным законом к подведомственности арбитражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

1 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 23.

2 См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 10.

1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 342.

2 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004. С. 42.

1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 306.

1 См.: Общее административное право. Учеб. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 23.

2 См.: Уваров В. И. Государственная служба и управление. Учеб. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 16-17.

1 См.: Уваров В. И. Государственная служба и управление: учеб. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 22-23.

1 См.: Уваров В. И. Государственная служба и управление: учеб. Петропавловск, СКЮА, 2004. С. 39-40.

1 См.: Общее административное право: учеб. Воронеж: Изд-во, ВГУ, 2007. С. 36.

1 См.: Уваров В. И. Государственная служба и управление: учеб. Петропавловск, Изд-во СКЮА, 2004. С. 49-50.

1 См.: Административное право: Учеб. М., 2002. С. 23-25.

1 См.: например, Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Административное право России. М., Велби, 2006; Солдатов А. П., Мельников В. А. Административное право Российской Федерации. Волгоград, 2006; Админимстративное право России. Общая часть: Учеб. М., 2006 и др.

2 См.: Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М., Административное право: Учеб. М., Изд-во Эксмо, 2005. С. 226.

3 См.: Административное право. М., Омега, 2007. С. 24.

1 См.: Общее административное право: учеб. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 43; Дмитриев Ю. А., Евтеева А.А., Петров С. М. Административное право: Учеб. М., Изд-во ЭКСМ, 2005. С. 10; Советское административное прав. Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 62.

1 См.: Общее административное право: учеб. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 43.

1 См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 76-77.

1 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. М. Административное право. М.: Норма, 2004. С. 23.

1 См., например: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Салишева Н. Г. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Саратов, 1999 и др.

2 См., например: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Курс административного права Российской Федерации . В 3-х ч.: Учеб. для вузов. М. , 2003. С. 52-55.

3 См.: Дмитриев Ю. А., Евтеев А. А., Петров С. М. Административное право: Учеб. М., Изд-во ЭКСМО, 2005. С. 54.

4 См.: Бахрах Д. М. Административное право России. М., Норма, 2001. С. 27; Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., Юрист, 2004. С. 59; Общее административное право: Учеб. /под ред. Ю. Н. Старилова/ Воронеж. Изд-во ВГУ, 2007. С. 63; Дмитриев Ю. А., Евтеев А. А., Петров С. М. Административное право: Учеб. М., Изд-во ЭКСМО, 2005. С. 55.

5 См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 25-26; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 85 и др.

1 См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 56-57.

2 Там же.

3 См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., Юрид. лит., 1987. С. 85.

4 См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. М., Изд-во Тихомирова М. Ю., 2008. С. 97.

1 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

1 См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. М., Норма, 2000. С. 34.

2 См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 88.

3 См.: Лукин И. И. Международное право. Общая часть. Учеб. М., БЕК, 1996. С. 198.

1 СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 682

2 СЗ РФ. 2003. №27 (ч. 2). Ст. 2713.

1 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3352.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3 СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2750.