2. Совершенствование законодательства о государственной службе в различных странах было направлено на создание эффективного государственного аппарата.

Прежде всего пришлось отказаться от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и перейти на более демократичную систему, в соответствии с которой профессиональная подготовка соискателя стала определяющим моментом для его «вхождения» в государственную службу и в достижения высоких постов.

Перед органами, осуществляющими контроль за комплектованием государственного аппарата, стоят задачи двоякого рода – обеспечить поступление наиболее квалифицированных кадров, а также предоставить возможность государственным служащим защитить свои интересы в случае их несогласия с условиями прохождения службы (в том числе и относительно повышения в должности).

3. Структурная перестройка государственной службы растянулась на долгие годы. В одних странах она должна была восполнить пробелы, которые возникли вследствие создания сложной, многоуровневой и неунифицированной системы (Великобритания); в других — упорядочить классификацию государственных служащих (США) и т.д.

Изменение структуры государственной службы было также направлено на создание четко структурных элементов — классов (Франция).

В результате более четкой классификации государственных служащих была упорядочена система прохождения службы. Так, в ФРГ стало принятым такое понятие, как «служебная карьера», которое охватывает все должности в рамках одного профессионального направления (занятие должности в рамках таких структурных подразделений предполагает, что соискатель отвечает общим требованиям профессиональной подготовки).

4. Общими моментами для законодательства зарубежных государств является тщательная регламентация вопросов приема на государственную (гражданскую, публичную) службу. Причем этот блок законодательства включает нормы двоякого вида:

• о допуске к государственным должностям (основные требования, предъявляемые к лицу для получения статуса государственного служащего (чиновника);

• о процедуре приема на работу.

Что касается допуска, то наиболее общим является запрет депутатам парламента: принятие назначения на государственную должность влечет для них утрату депутатского мандата.

Во многих государствах для занятия должности государственного служащего необходимо наличие гражданства. Однако в ряде стран, например, в Канаде и ФРГ, это требование не является жестким.

В наиболее полном виде критерии допуска лица к государственной службе регулируются законодательством США («система заслуг»). Следует отметить, что эта страна впервые закрепила понятие «система заслуг» в законодательном порядке.

Мужчины — кандидаты на государственную службу должны, как это, в частности, предусмотрено во Франции, отвечать требованиям Кодекса службы в армии, а также иметь документ об отсрочке либо освобождении от призыва.

Физическое состояние соискателя проверяется на основании медицинского свидетельства, выдаваемого специальными учреждениями.

В большинстве государств процедура приема на работу связана с характером должности.

Единая процедура установлена в большинстве стран в отношении лиц среднего и высшего звена. Их набор осуществляется на конкурсной основе. Иной порядок предусмотрен для тех, кто получает высшие должности в порядке «системы патронажа». Так, во Франции на основании Закона от 11 января 1984 г. назначение на такие должности производится правительством.

Канадский Закон 1967 г. о наборе на государственную службу перечисляет должности, замещаемые в особом порядке. В США особая процедура приема на работу предусмотрена для комплектования высших должностей не только государственного аппарата (министров, их заместителей и помощников), но и ряда министерств и ведомств (Государственного департамента, ФБР, ЦРУ и т.д.).

Количественное соотношение лиц, получивших статус государственных служащих на конкурсной основе, и тех, для кого предусмотрены иные процедуры, в различных странах неодинаково. Так, во Франции принятые по конкурсу составляют около половины всех государственных служащих.

Заполнение должностей на конкурсной основе включает общие моменты. Предварительный отбор кандидатов осуществляется компетентными органами после соответствующего уведомления о вакантных должностях и проведения испытаний (экзаменов). Например, в Великобритании – это письменный доклад на заданную тему, в Канаде – специальное тестирование или экзамен, во Франции – конкурс (объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний. Отбор кандидатов проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим чиновников).

Следует отметить, что в ряде стран конкурсная система применяется не только для зачисления соискателя на государственную службу, но и для изменения должности (ранга).

Во многих странах зачисление на должность производится с испытательным сроком. Продолжительность такого срока закреплена в законодательном порядке, причем для каждой должностной категории обычно установлены различные сроки испытания.

Испытательный срок может быть введен и для повышения государственного служащего в должности (например, законодательством ФРГ такой срок не может быть менее года). Законодательству США известно и такое понятие, как подготовительная служба. Так, для занятия должности в высшем эшелоне управления требуется подготовительная служба в течение не менее 3 лет, после чего соискатель сдает квалификационный экзамен. Далее уровень его пригодности к занятию определенной должности проверяется в течение 2,5 лет.

5. Целям поддержания высокого уровня государственной службы служат правила об аттестации. В США, например, до каждого служащего ежегодно доводятся сведения о требованиях, предъявляемых к его должности. В этой стране критериями оценки деятельности высшего руководящего состава являются: совершенствование эффективности и качества работы, в том числе сокращение объема делопроизводства; экономия средств; своевременность исполнения обязанностей по должности; иные показатели эффективности работы.

Аттестация служащих проводится ежегодно. В случае неудовлетворительной оценки работы служащий может быть либо уволен, либо переведен на другую должность. Однако такой перевод запрещен, если в течение 5 лет деятельность служащего на руководящем посту дважды оценивалась неудовлетворительно.

6. Объем прав и обязанностей государственных служащих не всегда совпадает с правами и обязанностями граждан конкретной страны. Прежде всего это касается политических прав. В Великобритании и Канаде действуют правила о полном или частичном запрете на участие в политической деятельности. В частности, государственные служащие в Великобритании не могут участвовать в выборах в качестве кандидатов на выборные должности, состоять в политических (партийных) организациях, выступать по спорным политическим вопросам. В Канаде общие запреты для государственных служащих на участие в избирательной кампании не действуют, когда они получают специальное разрешение от Комиссии гражданской службы.

В последние десятилетия в ряде стран было принято специальное законодательство об участии государственных служащих в заключении коллективных договоров. Широкими правами по созданию и участию в профсоюзных организациях наделены чиновники во Франции и ФРГ. Во Франции профсоюзные функционеры могут даже обжаловать в судебном порядке регламентарные акты о статусе персонала.

Значительную трансформацию претерпело законодательство о праве государственных служащих на участие в забастовках. Более широкими правами в этой области наделены, например, государственные служащие в Канаде. В США эти права весьма ограничены. Во Франции Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки государственных служащих. Вместе с тем по Закону 1983 г. некоторые категории чиновников лишены этого права.

Кроме того, полностью запрещены «дикие» забастовки, т.е. без определенного уведомления компетентных властей.

Поведение государственных служащих ряда стран (впервые такой кодекс был принят в 1958 г. в США) регулируется специальными нормами — они называются «Моральный кодекс», «Кодекс этики государственных служащих» и т.д. В частности, в Великобритании он включает нормы, в соответствии с которыми чиновники высокого ранга не имеют права в течение двух лет после ухода в отставку и без согласия правительства работать в сфере бизнеса, если их работа была связана с конфиденциальной информацией.

7. Одной из форм контроля за государственными служащими является подробная регламентация оснований и видов ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о государственной службе.

В большинстве зарубежных стран государственные служащие подлежат дисциплинарной, гражданско-правовой и уголовной ответственности.

К числу мер дисциплинарного взыскания в США, например, относятся: замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы.

Наиболее серьезно наказывается нарушение законодательства о государственной тайне. Например, в Великобритании разглашение должностным лицом в устной или письменной форме любой информации, которой оно владеет в силу своего положения, без официальной санкции, может повлечь уголовную ответственность.

8. Усложнение задач, стоящих перед государственным аппаратом, сопровождалось ростом его численности. Это привело к структурной перестройке в руководстве. Вместе с тем традиционно руководство службой осуществлялось главой государства (в странах с президентской формой правления) или главой правительства (с парламентской формой правления). Своеобразное положение в этом вопросе сложилось во Франции, где общее руководство гражданской службой возложено на премьер-министра в силу его полномочий в сфере управления. В то же время Конституция 1958 г. закрепила за президентом право назначать на высшие гражданские и военные должности.

Руководство государственной службой осуществляется также главами министерств и ведомств, контролирующих исполнение законодательства о государственной службе.

Нельзя не отметить и полномочия по контролю за государственной службой со стороны некоторых центральных органов финансового управления: Казначейства я – в Великобритании и Канаде; Службы управления и бюджета (ранее - Административное и бюджетное управление) – в США.

Полномочия этих органов по руководству государственной службой постепенно расширяются. В ряде стран внесены изменения в их структуру. Так, в Великобритании в 1956 г. были введены должности двух постоянных секретарей, один из которых отвечал за общее руководство государственной службой.

Расширены полномочия и Казначейского Совета в Канаде. Он определяет общую административную политику в отношении государственной службы Канады, а также ее административную структуру.

Наряду с органами общей компетенции руководство государственной службой осуществляется также специальными органами (Комиссией по вопросам государственной службы - в Канаде; Службой руководства персоналом - в США; Генеральным управлением администрации и государственной службы – во Франции; Федеральным комитетом по кадрам - ФРГ).

В то время как во Франции и ФРГ эти органы разрабатывают лишь общие направления политики гражданской службы, в США и Канаде они также занимаются комплектованием государственного аппарата (канадская комиссия по вопросам государственной службы помимо центрального аппарата имеет 7 региональных и 8 окружных подразделений, «покрывающих» территорию всей страны).

Перестройка аппарата управления в Великобритании, которая проводилась в 70-х годах, привела к созданию министерства по делам гражданской службы, отвечающего за общее руководство гражданской службой (в 1981 г. министерство было упразднено).

9. Следует отметить и роль специальных органов, призванных сглаживать конфликты, которые могут возникнуть между государственным органом и служащим. К их числу относятся апелляционные органы, имеющие независимый характер либо создаваемые в рамках других структур.

В числе независимых органов подобного рода — Совет по защите «системы заслуг» в США, который, помимо других обязанностей, должен рассматривать жалобы государственных служащих о нарушениях их прав, наложении административного взыскания.

К числу органов, создаваемых в рамках других структур, относятся специальные советы в системе Комиссии по вопросам государственной службы Канады.

Среди инстанций, призванных защищать интересы государственных служащих, можно также назвать органы административной юстиции (во Франции и ФРГ), а также суды общей компетенции (например, Апелляционный суд и Верховный суд Канады).