Использование опыта по организации государственной службы дореволюционной России в советский период

Налаженная в течение почти двух веков государственная и негосударственная служба в России была разрушена в ноябре 1917 года. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. Согласно идеологическим догмам старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, и его место должна была занять новая "пролетарская" государственная служба.

Царское законодательство о государственной службе было отменено, а новое, советское законодательство о государственной службе создавалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. Очевидным было и нежелание создавать законодательство о государственной службе, ибо сразу после революции господствовали представления о быстром отмирании государства.

В соответствии с декретом ЦИК и СНК от 11 ноября 1917 года "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" все действующее законодательство о службе отменялось; упразднялись все сословия и сословные деления граждан, все гражданские чины; уничтожались всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов.

Декретом о суде от 5 декабря 1917 года фактически была ликвидирована судейская служба. Были упразднены суды, судебные палаты, правительствующий Сенат, коммерческие и даже мировые, т.е. общественные суды.

Реформирована была и военная служба. В соответствии с декретом СНК от 16 декабря 1917 года упразднялись все армейские чины и звания, и вводилось новое единое звание – солдат революционной армии.

Даже краткое перечисление первых декретов Советской власти свидетельствует о том, что новая власть фактически полностью отвергала сложившееся российское законодательство как принципиально негодное новому общественному устройству. Отношения в государственном аппарате в советский период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, местных советов, а также специальными нормативными актами - Временными правилами о работе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922 г., Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчинённости от 20 марта 1932 г., Единой номенклатурой должностей служащих от 9 сентября 1967 г., Квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих от 1987 г. и др.

В качестве вывода из практики правового регулирования государственной службы в СССР можно констатировать следующее: правовая база этого института представляла собой некодифицированную и неинкорпорированную совокупность нормативных правовых актов разной юридической силы. Среди этих актов преобладали акты исполнительной власти - постановления Правительства СССР и ведомственные акты.

В годы существования Советского Союза так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел.

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим помимо лиц, работающих в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на различных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры.

Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами - от райкома до ЦК. Номенклатура ЦК была высшим разрядом и насчитывала в 1980 г. примерно 22,5 тыс. человек. Списки таких должностей являлись строго секретными. И.В.Сталин так определял требования к номенклатуре: "Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь".

Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Сталин требовал: "Необходимо каждого работника изучать по косточкам".

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что зарплата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена зарплата - 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. составляла - 450 руб.).

Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Для номенклатуры за счет государства строилось лучшее жилье, обеспечивалось специальное медицинское и санаторное обслуживание, велось снабжение лучшим продовольствием, предоставлялись государственные дачи, устанавливались специальные пенсии. Привилегии рядовых государственных служащих были гораздо скромнее и выражались прежде всего в "заказах" с продовольствием, доступе к дефицитным товарам, возможности получать без очереди жилье, хорошие санаторные путевки и др. Привилегии являлись средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Чтобы не потерять возможность жить в уютном "спецмире", надо было "играть по правилам".

Номенклатура не имела частной собственности, но от имени народа распоряжалась огромной частью общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. В то же время общество, лишенное собственности и независимости от власти, целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.

Все без исключения вопросы жизни управленцев решались в партийных органах. Коммунистическая партия выступала как патронирующая организация по отношению к государственным служащим. Знакомство с лидерами и видными функционерами компартии давало преимущество при занятии должности и продвижении по службе.

Советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты:

• отсутствие профессионального чиновничества;

• отсутствие нормативно-правового порядка подбора на государственную службу и продвижения по службе;

• чрезмерное партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах;

• служащие могли быть в любое время уволены, и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде

• правовое регулирование государственно-служебных отношений осуществлялось преимущественно нормами трудового права (зарплата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация и т. д.).