1.2.2. Концепции превентивного регулирования охраны окружающей среды

(середина 80-х гг.)

К середине 1980-х годов Советское правительство осознало неадекватность экологической политики страны. С целью определения путей совершенствования системы природопользования был создан Меж­ведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). В опубликованном в 1987 г. отчете Совета подчеркивалось, что в стране не существует "системы комплексной оценки экологических по­следствий народнохозяйственной деятельности". В качестве возможного решения данной проблемы Советом было предложено вве­дение процедуры ЭО, которая практиковалась в некоторых западных странах.

В СССР в это время механизм такого регулирования, как государственная экологическая экспертиза, был создана на основе процедур, уже существовавших в системе тради­ционного социалистического планирования. В таком процессе не существовало четкого разграничения между оценкой проекта и принятием решения. Обе задачи обычно решались одним ведомством. Даже при проведении оценки проектов комиссией, со­стоящей из представителей различных направлений, эксперты должны были представлять лишь различные научные аспекты проекта, а не интересы различных групп общества (само существование последних да­же не признавалось). Поэтому от междисциплинарных советов обычно ожидалось принятие "заключения", которое являлось результатом научно-технической оценки различных аспектов предло­женного проекта.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. "О соблюдении требований законодатель­ства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов", содержится указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экс­пертизы новых технологий и материалов, а также проектов в области инфраструктуры и реконструкции промышленных объектов. А 23 декабря 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял "Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" (СНиП 1.02.01-85). Согласно требованиям инструкции, в проект­ную документацию было необходимо включать "комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному ис­пользованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду ...". Однако новый СНиП не по­влиял на существовавший в то время процесс выдачи разрешений и согласований на реализацию проек­тов. В нем не содержалось никаких положений относительно участия общественности в этом процессе. Тем не менее, именно в данном документе содержались первые явные требования по введению некото­рых принципов экологического регулирования на стадии планирования хозяйственной деятельности.

1.2.3. Внедрение экологической оценки (конец 80-х гг.)

В течение этого периода развитие законодательства в области ЭО происходило под влиянием быстрых перемен в общественном сознании. Это выражалось в том, что, во-первых, стало признаваться наличие в обществе групп с различными интересами. Во-вторых, существенно сильнее зазвучали требования об обеспечении гласности в принятии хозяйст­венных решений и обеспечении возможности участия в этом процессе заинтересованной общественно­сти. В-третьих, наблюдался рост озабоченности общества экологическими проблемами.

В результате целый ряд организаций экологической направленности не был удовлетворен существовав­шим положением дел, при котором решения по экологически важным вопросам принимались за закры­тыми дверями министерств. Представители этих групп считали, что процесс принятия решений должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами: экологические последствия планируемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке, независимой от ведомств-заказчиков; прогноз значительного отрицательного воздействия на окружающую среду должен быть достаточной причиной для остановки проекта, плана или программы; эксперты-экологи, местные органы власти, экологические организации и население в целом должны играть надлежащую роль в процессе принятия решений. При разработке нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды была предпринята попытка отразить вышеуказанные принципы в рамках традиционной советской системы принятия реше­ний.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Советом Министров был издан Указ "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", уполномочивший новообразованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. Для реализации этой задачи на основании Приказа Совета Ми­нистров СССР №436 от 8 апреля 1988 г., в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управ­ления государственной экологической экспертизы.

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция для заказчиков, обязывающая их переда­вать проектную документацию на экспертизу. Разработчики должны были соблюдать требование о про­ведении "оценки воздействия на окружающую среду" (ОВОС). Результаты проведения ОВОС подлежали передаче Госкомприроде на рассмотрение вместе с другой проектной документацией. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заклю­чений, обязательных для выполнения.

27 ноября 1989 г. Верховный Совет принял Указ №827-1 "О неотложных мерах по улучшению экологи­ческой ситуации", который запрещал финансирование проектов и программ, не имеющих положительно­го заключения ГЭЭ. Данный Указ был первым законодательным документом, направленным на обеспе­чение учета экологических требований на проектной стадии. Однако в нем не содержалось упоминания о процедуре ОВОС, которая все еще регулировалась Госкомприродой на основании подзаконных актов, принятых в сентябре 1988 г.

В декабре 1989 г. Госкомприрода разослала два письма, посвященные процедуре ОВОС и запрещающих отделам ГЭЭ принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС, а также содержащие перечень обязательной доку­ментации, представляемой на экспертизу. На разработчиков проектов была возложена ответственность за проведение ОВОС и документирование ее результатов. Однако консультации с общественностью не бы­ли упомянуты в качестве требований к процессу ОВОС, который ограничивался прогнозированием воз­действия на окружающую среду и подготовкой документа, являющегося эквивалентом западного "Заявления об экологическом воздействии" (EIS).

18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята "Временная инструкция о порядке проведения оценки воз­действия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проек­тов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов", (действовавшая до 01.01.92). В Инст­рукции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре ОВОС. Было введено описание стадий процедуры ОВОС, включая определение сферы ее действия, а также по­ложения о консультациях с общественностью и ее вовлечении в процесс проведения ОВОС. Тем не ме­нее, конкретные механизмы вовлечения общественности не были определены, что привело к неэффек­тивной реализации положении об ее участии. В соответствии с данной Инструкцией, результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы.

Таким образом, вышеперечисленные нормативно-правовые акты можно рассматривать как попытку соз­дания некоторых элементов системы, схожей с западной. Новая система содержала ЭО проектов перед выдачей разрешения на их реализацию, обеспечение участия общественности, а так­же учет экологических соображений при принятии решений по предлагаемой хозяйственной деятельно­сти. Традиционно советский подходом к принятию решений в этот период был лишен открытости, конфликта интересов и страдал неопределенностью.

Сложность существовавшей ситуации можно проиллюстрировать на следующем примере. В период с 1989 по 1991 гг. проводилась экологическая оценка проекта по строительству Московской Северной ТЭЦ. В течение этого периода проектная документация проходила экспертизу в пяти различ­ных комиссиях. Проведение нескольких экспертиз было необходимым, поскольку группы общественно­сти с различными интересами критиковали "субъективность заключения" каждой предыдущей комиссии. В конце концов, Госкомприродой была создана комиссия на высшем правительственном уровне. К сожа­лению, на комиссию было возложено несколько противоречивых функций: а) проводить сбор и оценку информации о воздействии на окружающую среду, б) представлять интересы различных групп, связан­ных с данным проектом, в) принять решение (подготовить заключение) по реализации проекта. Некото­рые из этих функций были неизбежно принесены в жертву другим. В результате конфликт между интере­сами различных групп стал особенно явным: "экологи" были больше всего озабочены тем, чтобы не по­дорвать своего имиджа "зеленых", в то время как "инженеры" настаивали на принятии решения о реали­зации проекта. В такой атмосфере сама оценка воздействия проекта была забыта, комиссия разделилась на две части, каждая из которых передала Госкомприроде свое "заключение".

1.2.4. Оценка воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза (90-е гг.)

В это время в системе советских, а затем (с декабря 1991 г.) российских природоохранительных органов, возникли два различных подхода (ГЭЭ и (или) ОВОС) к регулированию в области охраны природы на стадии планирования проектов. Каждый из них был направлен на реализацию несколько различающихся моделей экологической оценки. Оба подхода исходили из схемы, при которой анализ потенциальных воздействий выполняется заказчиком на этапе проектирования, а затем результирующие материалы рассматриваются в рамках экологической экспертизы. Разница состояла в том, какой из названных этапов понимался как основной в процедуре экологической оценки, какой из них был более подробно описан в нормативных документах (или их про­ектах), на каком этапе предусматривалось появление документов, имеющих официальный статус.

25 февраля 1991 г. СССР была подписана Конвенция ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо). Конвенция вступила в силу в 1997 году. В 1992 г. Правительство России подтвердило участие России в Конвенции. Необходимость реализации Конвенции была указана в качестве одной из официальных причин принятия "Положения об оценке воз­действия на окружающую среду в Российской Федерации" (1994).

11 декабря 1991 г. Беловежское соглашение положило конец существованию Советского Союза. В ре­зультате союзные и российские органы охраны окружающей среды были объединены, а советское природоохранительное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие и отменяющие определенные зако­нодательные акты советского периода.

19 декабря 1991 г. Верховным Советом РФ был принят Закон "Об охране окружающей природной сре­ды". Данный закон придал обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от их масштаба и характера. Основная цель экспертизы была определена как "проверка соответствия хо­зяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества". В Законе также содержится положение, согласно которому реализация проекта не может начинаться без положительного за­ключения государственной экологической экспертизы. Однако Закон не содержит сколько-нибудь под­робных требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком (термин "оценка воздей­ствия на окружающую среду" в Законе отсутствует).

В Законе также содержалось отдельное положение об "общественной экологической экспертизе" (ОЭЭ) проектов. ОЭЭ не носит обязательный характер, но может быть проведена научными коллективами и общественными объединениями по их инициативе. ОЭЭ становится "юридически обязательной" после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

1 августа 1992 г. Управлением государственной экологической экспертизы введены "Временные правила экологического обоснования хозяйственной деятельности в проектной документации", которые определяли объем информации, которую разработчик проекта был обязан предоставлять на ГЭЭ. Содержание этой информации было довольно подробно регламентирова­но в Правилах и приложениях к ним. Правила упоминали ОВОС, но не содержали ни каких-либо требований к процедуре ее проведения, ни даже упоминания такой процедуры.

23 сентября 1993 г. Совет министров принял "Постановление о ГЭЭ", которое оставалось основным нормативным актом в области ГЭЭ до принятия в конце 1995 г. нового закона РФ "Об экологической экспертизе". В Поста­новлении еще раз указывалось на то, что проектная документация подлежит экспертизе специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, но содержалось упоминания об ОВОС.

15 ноября 1993 г. Министерством охраны окружающей среды было решено разработать "Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" и еще раз под­тверждено решение, принятое еще 1989 г., не принимать на экспертизу проектную документацию, которая не сопровождалась материалами, отражающими результаты проведения ОВОС.

Проект "Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" был разра­ботан весной 1994 г. Основные моменты проекта положения можно свести к следующим тезисам:

• ОВОС является составной частью процесса принятия решений;

• Подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разра­ботки проекта;

• Перечислялись участники проведения ОВОС, а также содержался список документации, которая должна передаваться разработчиком проекта на экспертизу.

Необходимо было также включить описание анализа альтернатив, участия общественности, а также описание исполь­зования результатов ОВОС в процессе принятия решений. Процедура ОВОС являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых был схож со списком проектов, приведенным в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991).

Положение в сущест­венно отредактированном виде 18 июля 1994 г. было утверждено Приказом Министерства окружающей среды, а 22 сентября 1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Во вступлении к Приказу гово­рилось, что одной из причин его издания является необходимость соблюдения положений "Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" (1991). Одно из наиболее существенных изменений касалось самого определения ОВОС. В последнем варианте дано определение ОВОС, как "процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии об­щества". Таким образом, роль ОВОС, состоявшая в регулировании всех экологических по­следствий, включая те, которые не были затронуты специфическими экологическими нормами, была серьезно ограничена.

В ноябре 1995 г. вступил в силу федеральный закон "Об экологической экспертизе". В настоящее время он является основным законодательным актом в области ГЭЭ в России. В Законе были сохранены основные принципы ГЭЭ из предшествовавших законодательных актов. В то же время Закон не упоминает ка­кой-либо специальной процедуры ОВОС. Заключения ГЭЭ являются обязательными и могут быть оспорены в судебном порядке в соответст­вии с настоящим Федеральным законом.

С момента принятия Федерального закона "Об экологической экспертизе" по настоящее время был при­нят ряд подзаконных актов в области ГЭЭ, детализирующих по­рядок ее проведения и развивающих ее методическую базу: "Положение о порядке проведения госу­дарственной экологической экспертизы", утвержденное Постановлением правительства (№ 698 от 11 ию­ня 1996 г.), а также утвержденные Госкомэкологии "Инструкция по экологиче­скому обоснованию хозяйственной и иной деятельности" (№ 539 от 29 декабря 1995 г.), "Регламент проведения государственной экологической экспертизы" (№ 280 от 17 июня 1997 г.), "Перечень норматив­ных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экс­пертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности" (№ 397 от 25 сентября 1997 года).

Такова, в общих чертах, история формирования современной системы экологической оценки в России. Далее в нашем курсе мы рассмотрим более подробно элементы действующей системы ЭО.

Вопросы для самоконтроля по лекции 1.2

1. В каких видах проводилась экологическая оценка хозяйственных начинаний в СССР до 1980 г.?

2. Когда в СССР было введено требование разработки раздела «Охрана окружающей среды» в проектной документации?

3. Чем характеризуется экологические оценки в СССР до середины 80-х гг?

4. В чем особенность экологической политики России в конце 80- гг?

5. Когда в СССР была введена процедура экологической оценки?

6. Когда в законодательном порядке в России введены экологическая экспертиза и ОВОС?

7. Какие механизмы экологической оценки используются в России?

Список литературы по лекции 1.2:

а) основная литература

1а. Кочнов Ю.М. Экологическая экспертиза, ОВОС и сертификация: Курс лекций, М.: МИСиС, №1596, 2002, - 126 с

2а. Карабасов Ю.С., Чижикова В.М. Экология и управление: Учебник для вузов, - М.: МИСиС, 2006. – 712 с.

б) дополнительная литература

1б. Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Принят Государственной Думой РФ от 19.07.95 г./ Российская газета, 1995, 30 ноября.

2б. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ// Парламентская газета, 12.01.2002, № 9, Стр. 2.

3б. Положение об оценке воздействия на окружающую среду. Утв. Приказом Госкомприроды РФ № 372 от 16.05.2000 г. Зарег. Минюстом РФ 04.07.2000 г. № 2302