1.2.2. Концепции превентивного регулирования охраны окружающей среды (середина 80-х гг.)

К середине 1980-х годов Советское правительство осознало неадекватность экологической политики страны. С целью определения путей совершенствования системы природопользования был создан Меж­ведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). В опубликованном в 1987 г. отчете Совета подчеркивалось, что в стране не существует "системы комплексной оценки экологических по­следствий народнохозяйственной деятельности" [13]. В качестве возможного решения данной проблемы Советом было предложено вве­дение процедуры ЭО, которая практиковалась в некоторых западных странах.

В СССР в это время механизм такого регулирования, как государственная экологическая экспертиза, был создана на основе процедур, уже существовавших в системе тради­ционного социалистического планирования. В таком процессе не существовало четкого разграничения между оценкой проекта и принятием решения. Обе задачи обычно решались одним ведомством. Даже при проведении оценки проектов комиссией, со­стоящей из представителей различных направлений, эксперты должны были представлять лишь различные научные аспекты проекта, а не интересы различных групп общества (само существование последних да­же не признавалось). Поэтому от междисциплинарных советов обычно ожидалось принятие "заключения", которое являлось результатом научно-технической оценки различных аспектов предло­женного проекта.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. "О соблюдении требований законодатель­ства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов", содержится указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экс­пертизы новых технологий и материалов, а также проектов в области инфраструктуры и реконструкции промышленных объектов. А 23 декабря 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял "Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" (СНиП 1.02.01-85). Согласно требованиям инструкции, в проект­ную документацию было необходимо включать "комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному ис­пользованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду ...". Однако новый СНиП не по­влиял на существовавший в то время процесс выдачи разрешений и согласований на реализацию проек­тов. В нем не содержалось никаких положений относительно участия общественности в этом процессе. Тем не менее, именно в данном документе содержались первые явные требования по введению некото­рых принципов экологического регулирования на стадии планирования хозяйственной деятельности.

1.2.3. Внедрение экологической оценки (конец 80-х гг.)

В течение этого периода развитие законодательства в области ЭО происходило под влиянием быстрых перемен в общественном сознании. Это выражалось в том, что, во-первых, стало признаваться наличие в обществе групп с различными интересами. Во-вторых, существенно сильнее зазвучали требования об обеспечении гласности в принятии хозяйст­венных решений и обеспечении возможности участия в этом процессе заинтересованной общественно­сти. В-третьих, наблюдался рост озабоченности общества экологическими проблемами.

В результате целый ряд организаций экологической направленности не был удовлетворен существовав­шим положением дел, при котором решения по экологически важным вопросам принимались за закры­тыми дверями министерств. Представители этих групп считали, что процесс принятия решений должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами: экологические последствия планируемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке, независимой от ведомств-заказчиков; прогноз значительного отрицательного воздействия на окружающую среду должен быть достаточной причиной для остановки проекта, плана или программы; эксперты-экологи, местные органы власти, экологические организации и население в целом должны играть надлежащую роль в процессе принятия решений. При разработке нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды была предпринята попытка отразить вышеуказанные принципы в рамках традиционной советской системы принятия реше­ний.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Советом Министров был издан Указ "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", уполномочивший новообразованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. Для реализации этой задачи на основании Приказа Совета Ми­нистров СССР №436 от 8 апреля 1988 г., в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управ­ления государственной экологической экспертизы.

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция для заказчиков, обязывающая их переда­вать проектную документацию на экспертизу. Разработчики должны были соблюдать требование о про­ведении "оценки воздействия на окружающую среду" (ОВОС). Результаты проведения ОВОС подлежали передаче Госкомприроде на рассмотрение вместе с другой проектной документацией. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заклю­чений, обязательных для выполнения.

27 ноября 1989 г. Верховный Совет принял Указ №827-1 "О неотложных мерах по улучшению экологи­ческой ситуации", который запрещал финансирование проектов и программ, не имеющих положительно­го заключения ГЭЭ. Данный Указ был первым законодательным документом, направленным на обеспе­чение учета экологических требований на проектной стадии. Однако в нем не содержалось упоминания о процедуре ОВОС, которая все еще регулировалась Госкомприродой на основании подзаконных актов, принятых в сентябре 1988 г.

В декабре 1989 г. Госкомприрода разослала два письма, посвященные процедуре ОВОС и запрещающих отделам ГЭЭ принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС, а также содержащие перечень обязательной доку­ментации, представляемой на экспертизу. На разработчиков проектов была возложена ответственность за проведение ОВОС и документирование ее результатов. Однако консультации с общественностью не бы­ли упомянуты в качестве требований к процессу ОВОС, который ограничивался прогнозированием воз­действия на окружающую среду и подготовкой документа, являющегося эквивалентом западного "Заявления об экологическом воздействии" (EIS).

18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята "Временная инструкция о порядке проведения оценки воз­действия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проек­тов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов", (действовавшая до 01.01.92). В Инст­рукции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре ОВОС. Было введено описание стадий процедуры ОВОС, включая определение сферы ее действия, а также по­ложения о консультациях с общественностью и ее вовлечении в процесс проведения ОВОС. Тем не ме­нее, конкретные механизмы вовлечения общественности не были определены, что привело к неэффек­тивной реализации положении об ее участии. В соответствии с данной Инструкцией, результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы.

Таким образом, вышеперечисленные нормативно-правовые акты можно рассматривать как попытку соз­дания некоторых элементов системы, схожей с западной. Новая система содержала ЭО проектов перед выдачей разрешения на их реализацию, обеспечение участия общественности, а так­же учет экологических соображений при принятии решений по предлагаемой хозяйственной деятельно­сти. Традиционно советский подходом к принятию решений в этот период был лишен открытости, конфликта интересов и страдал неопределенностью.

Сложность существовавшей ситуации можно проиллюстрировать на следующем примере. В период с 1989 по 1991 гг. проводилась экологическая оценка проекта по строительству Московской Северной ТЭЦ. В течение этого периода проектная документация проходила экспертизу в пяти различ­ных комиссиях. Проведение нескольких экспертиз было необходимым, поскольку группы общественно­сти с различными интересами критиковали "субъективность заключения" каждой предыдущей комиссии. В конце концов, Госкомприродой была создана комиссия на высшем правительственном уровне. К сожа­лению, на комиссию было возложено несколько противоречивых функций: а) проводить сбор и оценку информации о воздействии на окружающую среду, б) представлять интересы различных групп, связан­ных с данным проектом, в) принять решение (подготовить заключение) по реализации проекта. Некото­рые из этих функций были неизбежно принесены в жертву другим. В результате конфликт между интере­сами различных групп стал особенно явным: "экологи" были больше всего озабочены тем, чтобы не по­дорвать своего имиджа "зеленых", в то время как "инженеры" настаивали на принятии решения о реали­зации проекта. В такой атмосфере сама оценка воздействия проекта была забыта, комиссия разделилась на две части, каждая из которых передала Госкомприроде свое "заключение".