11.7. Статус трудящихся-мигрантов

Проблемам правового положения трудящихся-мигрантов уделяется достаточное внимание на международном уровне. Эти вопросы находятся в компетенции некоторых международных организаций.

Среди международных межправительственных организаций, занимающихся проблемами трудовой миграции, особняком стоит МОТ. Некоторые вопросы трудовой миграции находятся также в компетенции Международной организации по миграции (МОМ), созданной в 1951 г. В частности, в ее функции входят содействие трудовой миграции, управление миграционными потоками, содей­ствие обустройству и интеграции мигрантов в принимающих странах, вопросы здравоохранения и образования в связи с миграцией и др.

Проблемы условий труда и равенства обращения, обеспечива­емых трудящимся-мигрантам, рассматриваются в ряде международных актов, разработанных МОТ, а также в актах, принятых ООН. Они охватывают такие вопросы, как уровень вознаграждения, рабочее время, оплачиваемый отпуск, минимальный возраст для занятости, меры безопасности и гигиены труда, вопросы социального обеспечения, а также средства и пособия по социальной защите, предусматриваемые в связи с занятостью, гарантия занятости и т.д. Основной принцип состоит в обеспечении равенства обращения.

Согласно положениям Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизма ее реализации 1998 г. все государства — члены МОТ имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в Организации, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь добросовестно в соответствии с Уставом четыре категории принципов и прав в сфере труда, даже если они еще не ратифицировали конвенции, посвященные этим принципам и правам. К ним относятся: 1) свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; 2) упразднение всех форм принудительного или обязательного труда; 3) действенное упразднение детского труда; 4) недопущение дискриминации в области труда и занятий.

Кроме общих норм, труд данной категории работников регулируется также специальными нормами, принятыми в МОТ. В положениях Конвенции № 97 (пересмотренной) о трудящихся-мигрантах (1949 г.) акцент был сделан на нормах, применимых в отношении приема на работу мигрантов и их условий труда. Конвенция предусматривает, что государство — член МОТ, участвующее в ней, обязуется предоставлять без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола иммигрантам, законно пребывающим на его территории, условия не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются его собственные граждане в отношении таких вопросов, как заработная плата, рабочее время, время отдыха и т.д.

К 1975 г. правительства стали проявлять все большую озабоченность в отношении безработицы и роста масштабов нерегламентированной миграции. Произошло смещение акцента с оказания содействия процессу миграции избыточной рабочей силы на установление контроля за миграционными потоками. Это побудило МОТ принять новые нормы, которые были закреплены в Конвенции № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975 г.).

Согласно Конвенции № 143 термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы, кроме как за свой собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта.

В Конвенции № 143 предписано, что государства-члены имеют общее обязательство соблюдения основных прав человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Указывается, что трудящиеся-мигранты не только должны обладать правом на равное обращение (как это предусмотрено в Конвенции № 97), но также на равенство возможностей, т.е. равенство в отношении доступа к занятости, профсоюзным правам, культурным правам и личным и коллективным свободам.

Конвенция № 97 и Конвенция № 143 охватывают вопросы, касающиеся всего процесса миграции, включая эмиграцию, иммиграцию и транзит, и они применяются к лицам, которые мигрируют из одной страны в другую с целью трудоустройства в каче­стве наемных работников. За исключением ст. 8 в Конвенции № 97 и в некоторой степени Раздела II Конвенции № 143, в этих актах не проводится различия между постоянными и непостоянными мигрантами. Положения в этих актах не основаны на принципе взаимности и охватывают также беженцев и перемещенных лиц в силу того, что они являются трудящимися, работающими за пределами стран происхождения.

Обе Конвенции предусматривают исключение из сферы своего применения некоторых категорий работников: моряков, трудящихся приграничных районов, въехавших на короткий срок лиц свободных профессий и артистов. Конвенция № 143 также исключает из сферы охвата своих общих положений Раздела II стажеров и учеников, а также работников, временно нанятых для выполнения конкретных видов работ или заданий.

В 1990 г. ООН приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.

С точки зрения общих целей акты МОТ и ООН, посвященные непосредственно трудящимся-мигрантам, являются сходными: содействовать осуществлению прав и защите лиц, мигрирующих в целях получения работы, и сдерживать и в конечном счете ликвидировать нелегальную миграцию. Однако по некоторым вопросам Конвенция ООН 1990 г. носит более полный характер. В частности, определение термина «трудящийся-мигрант» в Конвенции ООН является более широким, чем определение, содержащиеся в конвенциях МОТ²⁸. С точки зрения сферы охвата вопросов по существу в Части III Конвенции ООН перечислены гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права, применимые ко всем трудящимся-мигрантам, независимо от наличия соответствующих документов. Эти положения являются, как правило, уточняющими формулировками принципа применимости всеобщих прав человека к мигрантам в том виде, в котором они сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и в Международном пакте о граждан­ских и политических правах 1966 г. Как и в случаях с конвенциями, касающимися прав женщин, детей и жертв расизма, эта Конвенция направлена на расширение объема защиты всеобщих прав и ее распространение на уязвимые группы при помощи четко сформулированных нормативных положений, соответствующих национальному законодательству. По сравнению со специальными актами МОТ в Конвенции ООН шире излагается принцип равенства обращения между трудящимися-мигрантами и гражданами принимающей страны перед судами и трибуналами в отношении оплаты труда и других условий труда, а также в отношении доступа трудящихся-мигрантов к неотложной медицинской помощи и образованию для детей трудящихся-мигрантов. И наконец, согласно положениям Конвенции ООН трудящиеся-мигранты могут пользоваться определенным объемом защиты в отношении высылки из страны.

И в Конвенции МОТ № 143, и в Конвенции ООН делается значительный акцент на усилия по ограничению нерегулируемой миграции и на необходимости разработки в этой связи соответ­ствующих мер, а также на обмене информацией, предоставлении информации трудящимся-мигрантам и содействии оказанию консульских услуг и введении санкций в целях обеспечения применения положений в этой области.

В конце 2004 г. начал свою работу созданный в соответствии с Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который является универсальным конвенционным органом, призванным осуществлять контроль за выполнением положений Конвенции. Данный Комитет состоит из 10 экспертов и проводит свои сессии два раза в год.

Некоторые вопросы, косвенно касающиеся трудящихся-мигрантов, рассматриваются и в других актах ООН, например в Конвенции против транснациональной организованной преступности 2000 г. Помимо прочего, данным нормативным правовым актом регулируются вопросы торговли рабочей силой и ее нелегальной перевозки посредством двух дополняющих Конвенцию протоколов: Протокола о пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. В данных документах проводится отличие перевозки незаконных мигрантов от торговли людьми. В частности, указывается, что нелегальная перевозка мигрантов охватывает мигрантов, которые согласились на нелегальную перевозку, в то время как жертвы торговли людьми никогда не соглашались на нелегальную перевозку, или, если они первоначально дали свое согласие, то это согласие потеряло всякий смысл из-за принудительных, обманных или противоправных действий торговцев людьми. Кроме того, отмечается, что нелегальная перевозка мигрантов всегда требует пересечения границы, тогда как торговля людьми может происходить в пределах одной и той же страны.

Наряду с универсальным уровнем вопросы управления международными миграционными потоками охватываются также региональными организациями. Они разработали широкий диапазон мер, касающихся условий допуска и пребывания работников, не являющихся гражданами принимающей страны, и обращения с ними. Региональные акты включают нормы, которые связаны с защитой трудящихся-мигрантов, а также нормы, которые относятся к управлению процессом миграции.

В Европейской социальной хартии 1961 г. Совета Европы преду­сматривается право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь на территории любой страны-участницы (ст. 19). Для реализации этого права государствам предписывается осуществлять определенные действия (например, предоставлять точную информацию и принимать меры против вводящей в заблуждение пропаганды по вопросам эмиграции и иммиграции; принимать меры для обеспечения отъезда, перемещения и приема работников-мигрантов и членов их семей; обеспечить работникам-мигрантам, законно находящимся на их территории, равенство обращения со своими гражданами в отношении заработной платы, условий труда и др.), которые призваны обеспечить необходимую защиту трудящимся-мигрантам и членам их семей в Европе.

Правовое положение трудящихся-мигрантов в Европе регулируется также специальным нормативным правовым актом — Европейской конвенцией о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г. Согласно Конвенции трудящийся-мигрант — гражданин Договаривающейся Стороны, которому другой Договаривающейся Стороной разрешено проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы.

Под членом семьи трудящегося-мигранта понимается супруг(а), а также не состоящие в браке и находящиеся на иждивении дети до тех пор, пока они признаются несовершеннолетними по законодательству страны приема.

Конвенцией предусматриваются обязательства государств предоставлять полную и достоверную информацию о проживании, условиях и возможностях воссоединения с семьей, характере работы, возможностях заключения нового трудового контракта после истечения первого, о требуемой квалификации, условиях труда и жизни (включая ее стоимость), вознаграждении, социальном обеспечении, жилье, питании, переводе сбережений, проезде и отчислениях, производимых из заработной платы на социальную защиту и обеспечение, налогах и других отчислениях.

Конвенцией предусматривается право трудящихся-мигрантов на объединение в профсоюзы и участие в их деятельности.

Сообщество стран Андского пакта приняло в 2003 г. пересмотренный Документ в области трудовой миграции для Андского субрегиона. В целях усиления процесса интеграции страны — члены организации «Меркосур» одобрили в ноябре 2002 г. соглашение о постоянном проживании граждан своих стран. Договор о создании Восточно-африканского сообщества предусматривает свободное перемещение и проживание рабочей силы для граждан стран-членов. Центрально-африканский экономический и валютный союз (CAEMU) принял в 2003 г. решение разработать меры по осуществлению своего соглашения о свободном перемещении рабочей силы, которое было принято в 1980 г., но никогда эффективно не работало на практике.

Стоит отметить и деятельность некоторых региональных судебных органов. В частности, Межамериканский суд по правам человека 17 сентября 2003 г. вынес определение, которое усиливает применение международных трудовых норм в отношении трудящихся, не являющихся гражданами принимающей страны, особенно тех из них, которые не имеют легального статуса. Суд определил, что борьба с дискриминацией и право на равное обращение являются элементами общего международного права и применимы ко всем постоянным жителям независимо от их иммиграционного статуса.

В рамках СНГ проблеме трудовой миграции уделяется значительное внимание. Основной поток граждан государств — членов Содружества, ищущих работу вне пределов страны своего граждан­ства, чаще мигрируют в страны бывшего СССР. Исходя из этого, государства СНГ заключили ряд соглашений, регулирующих вопросы как миграции в целом, так и трудовой миграции в частности.

15 апреля 1994 г. было заключено Соглашение о сотрудниче­стве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов. Оно регулирует сотрудничество государств в области трудовой деятельности и социальной защиты лиц и членов их семей, которые постоянно проживают на территории одного из государств, участвующих в Соглашении, и осуществляют свою трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на территории другого государства данного Соглашения в соответствии с законодательством государства трудоустройства. Соглашение не применяется к беженцам и вынужденным переселенцам; к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам; к лицам, приезжающим специально с целью получения образования.

Соглашение содержит положения, касающиеся порядка привлечения работников, квалификационных, возрастных и иных требований к ним; въезда работников на территорию государства трудоустройства, пребывания и выезда; порядка заключения трудового договора и его содержания; налогообложения трудовых мигрантов; социального обеспечения; страхования и др.

Согласно ст. 4 каждое государство — участник Соглашения признает (без легализации) дипломы, свидетельства об образовании, соответствующие документы о присвоении звания, разряда, квалификации и другие необходимые для осуществления трудовой деятельности документы и заверенный в установленном на территории государства выезда порядке их перевод на государственный язык государства трудоустройства или русский язык.

Помимо специального соглашения, регулирующего вопросы трудовой миграции, в СНГ также заключены и некоторые другие нормативные правовые акты, которые в определенной степени затрагивают и трудовых мигрантов. Так, 6 марта 1998 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией. В нем дается определение термина «незаконный мигрант» в понимании данного Соглашения; указываются направления, по которым государства — участники Соглашения осуществляют взаимодействие в области борьбы с незаконной миграцией, определяются действия государств при выявлении незаконного мигранта на своей территории и др. Согласно ст. 2 Соглашение не применяется к лицам, прибывшим на территорию одной из сторон в целях получения убежища или статуса беженца, если их ходатайства о предоставлении такого статуса поданы в соответ­ствующие органы государства въезда в порядке, предусмотренном его законодательством.

Соглашение о гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения 1992 г. устанавливает, что трудящиеся-мигранты пользуются специальным страхованием и социальным обеспечением (за исключением пенсионного) в соответствии с действующим на территории государства трудоустройства законодательством. Их медицинское обслуживание обеспечивается за счет работодателя государства трудоустройства на одинаковом уровне с его гражданами.

Следует также упомянуть решение Экономического суда СНГ № С-1/14-96 1996 г., касающееся толкования понятий «беженец», «мигрант» и «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. Согласно п. 4 данного решения в рамках СНГ договорно-правовым источником, применимым к понятию «мигрант», является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. Однако это Соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие «мигрант», — категорию трудящихся-мигрантов, т.е. лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу. Другие источники применимого в Суде права, которые содержали бы определение понятия «мигрант», отсутствуют.

По мнению Суда, в соответствии с общим значением этого понятия за ним необходимо признать статус родового понятия, включающего в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.

Согласно Конвенции № 97 государства должны стремиться к заключению двусторонних соглашений в том случае, когда это необходимо или желательно, в целях регулирования соответствующих вопросов, относящихся к миграции, в связи с применением Конвенции.

Двусторонние договоры в большом количестве стали заключаться в 1960-х гг. Испытывая острый дефицит в рабочей силе, ряд западноевропейских стран, в частности Бельгия, Нидерланды, ФРГ, Франция, Швейцария, заключили двусторонние договоры об импорте рабочей силы с Алжиром, Испанией, Грецией, Португалией, Турцией, Марокко и Тунисом.

На практике двусторонние соглашения являются традиционными средствами регулирования миграционных потоков и управления ими между двумя странами. Заключение таких соглашений было распространенной практикой вплоть до экономического спада 1970-х гг. С тех пор большое число таких соглашений потеряло свою силу и было заменено значительно более общими по своему характеру рамочными соглашениями, меморандумами о согласии и декларациями о взаимном сотрудничестве в области заключения контрактов с иностранными рабочими и обеспечения их защиты.

Однако начиная с 1990-х гг. наблюдается быстрый рост числа двусторонних соглашений. Эти соглашения могут иметь широкий диапазон целей, включая, в частности, предотвращение роста нелегальной миграции или попытки решать более масштабные экономические и социальные вопросы. В других соглашениях рассматриваются вопросы, связанные с сезонными работами в сельском хозяйстве.

В целом содержание двусторонних договоров по вопросам трудовой миграции составляют положения о статусе органа государ­ства, в компетенции которого находятся проблемы направления и приема трудовых мигрантов; порядок обмена информацией о количестве и квалификации работников; определение необходимого количества данных о каждом мигранте; определение необходимости процедуры медицинского освидетельствования кандидатов; порядок въезда и выезда; жилищные условия мигрантов в стране пребывания и др.

В практике заключения двусторонних соглашений по вопросам трудовой миграции активно участвует и Россия. Среди таких международно-правовых актов можно отметить Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова о защите граждан Российской Федерации и Республики Молдова, работающих за пределами границ своих государств (1993 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории РФ (1994 г.); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов 1996 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации 2000 г. и др.

1 Паламарчук, П. Г. Международно-правовой режим морей советского сектора Арктики / Международное право и международный правопорядок. — М., 1981. — С. 112, 113.

2  Курс международного права : в 6 т. / гл. ред. Ф. И. Кожевников [и др.]. — Т. III. — М., 1967. — С. 129.

3 Современное международное морское право. Режим вод и дна Мирового океана / отв. ред. М. И. Лазарев. — М., 1974. — С. 187.

4 Эфендиев, О. Ф. Арктические воды / О. Ф. Эфендиев // Современное международное морское право. Режим вод и дна Мирового океана / отв. ред. М. И. Лазарев. — М., 1974. — С. 187.

5 Rothwell D. R. and Joyner C. C. The Polar Oceans and the Law of the Sea/ The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction. Ed. by A.G.Oude Elferink and D.R.Rothwell.Martinus Nijhoff Publishers. The Hague/New York/London. — 2001. — P. 1.

6 Договор 1867 г. подписан от России Тайным Советником Императора Всероссийского Э. Стеклем, а от США — Статс-секретарем В. Сюардом. Текст договора (русский и французский) цитируется по: «Сборник пограничных договоров, заключенных Россией с соседними государствами». Издано в СПб, 1891. — С. 299—303. См. также: Овчинников, И. А. Сборник действующих трактатов, конвенций и других международных актов, имеющих отношение к военному мореплаванию. — Пг., 1914. — С. 82 и сл.

7 Паламарчук, П. Г. Цит. соч. — С. 115. См. также: Правительственный вестник. 1916 г., (17) октября — № 212.

8 Кулебякин, В. Н. Правовой режим Арктики / Международное морское право / отв. ред. И. П. Блищенко. — М., 1988. — С. 139.

9 Эфендиев, О. Ф. Цит. соч. — С. 190.

10 United States Department of State. United States Responses to Excessive National Maritime Claims. // Limits in the Seas, 1992. — № 112. — P. 72, 73.

11 Барсегов, Ю. Г. Арктика : интересы России и международные условия их реализации / Ю. Г. Барсегов [и др.]. — М. : Наука, 2002. — С. 27, 28.

12 В 5-м издании учебника по международному праву МГИМО (1987 г.) отмечено: «К внутренним водам СССР советская доктрина международного права относит моря заливного типа — Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское и Чукотское, которые являются историческими водными путями нашей страны, на протяжении длительного исторического периода освоены усилиями российских и совет­ских мореходов и имеют первостепенное значение для экономики Советского Союза, его обороны и защиты природной среды в этом районе» (см. Международное право / отв. ред. Ф. И. Кожевников. — М., 1987. — С. 180).

13 Исходные линии — это линии, от которых отсчитывается ширина территориального моря государства (см. гл. 24).

14 Ковалев, А. А. Международно-правовой режим Арктики и интересы России / А. А. Ковалев // Международное публичное и частное право : проблемы и пер­спективы / под ред. С. В. Бахина. — СПб., 2007. — С. 225.

15 Правильно, на наш взгляд, статус Арктики не рассматривают в главе (разделе) о международном морском праве авторы большинства отечественных учебников, например: Международное право / отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. — М., 2005; Международное право / под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. — М., 2006; Международное право / под ред. Л. Н. Шестакова. — М., 2005; Международное право / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. — М., 2006 и др.

16 Shaw, M. N. International Law. Fourth Edition. Cambridge University Press. 1977. P. 363, 364.

17 Международное право / отв. ред. В. И. Кузнецов, Б. Р. Тузмухамедов. — М., 2007. — С. 609—612.

18 «Комиссия состоит из 21 члена, которые являются специалистами в области геологии, геофизики и гидрографии» — ст. 2 Прил. II к Конвенции 1982 г. См. об этом: Ковалев, А. А. Современное международное морское право и практика его применения. — М., 2003. — С. 222.

19 Постановление Правительства РФ от 16.06.1997 № 717 «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации».

20 Гуреев, С. А. О необходимости подтверждения и правового закрепления исключительных прав России в Арктике / С. А Гуреев, И. В. Буник // Морская деятельность Российской Федерации : состояние и проблемы законодательного обеспечения / под ред. В. А. Попова. — М., 2005. — С. 162, 163.

21 Войтоловский, Г. К. Теория и практика морской деятельности. — Вып. 5. — М., 2005. — С. 222.

22 Барсегов, Ю. Г. Цит. соч. — С. 32.

23 По этому Договору государства-участники не предоставили Норвегии суверенитета над «территориальными водами местностей Шпицбергена», предусмотрев их кардинальные юридические отличия от института территориального моря. А шельф — это подводный район, простирающийся за пределом территориального моря. Нет суверенитета над территориальным морем — нет и прав на континентальный шельф. См. подробнее: Вылегжанин, А. Н. Шпицберген : правовой режим прилегающих морских районов / А. Н. Вылегжанин, В. К. Зиланов. — М., 2006.

24 I.C.J. Reports 1984. — P. 290.

25 Ibid. — P. 291.

26 Хлестов, О. Н. Международно-правовые проблемы Мирового океана // Международная жизнь. — 1973.— № 2; Du-puy P. M. Droit International Public. 8 Edition. Paris, 2006. P. 757—760.

27 Есть косвенные свидетельства противоположного: воспоминания членов делегаций «группы трех», «группы пяти» показывают, что было намерение арктиче­ских государств не допускать, чтобы Арктика стала объектом рассмотрения Третьей Конференции ООН по морскому праву.

28 В частности, Конвенция ООН касается трудящихся приграничных районов, моряков и лиц с самостоятельной занятостью.