Население в международном праве

11.1. Понятие населения

Под населением в международном праве понимается совокупность индивидов, проживающих на территории отдельного государства и находящихся под его юрисдикцией.

Выделяют следующие категории лиц, входящих в понятие «население»: 1) собственно граждане (подданные) отдельного государства (постоянный состав населения); 2) иностранные граждане, постоянно проживающие в данном государстве. В первую или вторую категорию могут входить лица с двойным граждан­ством (бипатриды). Из второй категории выделяют лиц, не имеющих гражданства (апатриов).

Правовой статус населения любого государства определяется прежде всего национальным законодатель­ством — конституцией, законодательными актами о граждан­стве, иными нормативными правовыми актами государства. В то же время часть вопросов гражданства решается на основе международных договоров. Среди подобных вопросов — правовой режим иностранцев, правовое положение вынужденных мигрантов и лиц с двойным гражданством, право убежища.

Государство осуществляет территориальную юрисдикцию в отношении лиц, находящихся на его территории, независимо от их гражданства, а также персональную юрисдикцию в отношении собственных граждан, находящихся за его пределами. Единственной категорией лиц, не подпадающих под юрисдикцию государ­ства пребывания, являются дипломатические агенты, консульские работники, сотрудники специальных миссий и члены их семей, что предусмотрено дипломатическим и консульским правом (см. гл. 17 и 18 учебника).

11.2. Международно-правовые вопросы гражданства

Под гражданством в международном праве понимается устойчивая правовая связь физического лица (гражданина, подданного) с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Понятие «гражданин» было формально закреплено в Декларации прав человека и гражданина, принятой 26 августа 1789 г. в период Великой французской революции.

Гражданство следует рассматривать как отдельный институт международного права, регулируемый одновременно нормами и международного и национального права. В то же время гражданство выступает как субъективное право, присущее отдельному лицу. В подтверждение такой трактовки гражданства приводят положения некоторых международных договоров, а именно Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которые предусматривают, что «каждый человек имеет право на гражданство».

Гражданство может быть приобретено по рождению (филиация), путем натурализации, посредством международного договора, путем реинтеграции (восстановления) и пожалования.

Приобретение гражданства по рождению встречается наиболее часто, оно предусмотрено в некоторых международно-правовых актах. Среди них: Международный пакт о гражданских и политиче­ских правах 1966 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. В них закреплено положение, согласно которому ребенок ни при каких обсто­ятельствах не должен стать лицом без гражданства (апатридом).

Приобретение гражданства по рождению основано на двух прин­ципах: «праве крови» (jus sanguinis) и «праве почвы» (jus soli). В соответствии с принципом «права крови» ребенок приобретает гражданство своих родителей вне зависимости от места своего рождения. Данный принцип законодательно закреплен в большинстве стран Европы, в том числе и в Российской Федерации.

Принцип «права почвы» означает, что ребенок приобретает гражданство того государства, на территории которого он родился, вне зависимости от гражданства своих родителей. Данному прин­ципу следует большинство государств Латинской Америки.

Принцип «права почвы» не применяется в отношении детей сотрудников дипломатических агентств и консульских учреждений, что предусмотрено в Факультативном протоколе к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Факультативном протоколе об обязательном разрешении споров к Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.

В том случае, если ребенок имеет родителей, являющихся гражданами различных государств, то его гражданство определяется родителями путем подачи заявления в органы регистрации актов гражданского состояния. Однако впоследствии ребенок, достигший совершеннолетия, вправе самостоятельно определить, гражданство кого из родителей он выберет.

Приобретение гражданства в порядке натурализации. Различают индивидуальную натурализацию (по заявлению) и натурализацию в силу правопреемства.

Индивидуальная натурализация подразумевает добровольное волеизъявление лица, имеющего цель приобрести гражданство определенного государства. Натурализация обусловлена обязательным согласием со стороны такого государства. По международному праву любые действия государства, направленные на насильственное приобретение гражданства, являются недействительными.

Государства в законодательном порядке определяют требования, предъявляемые к лицу, приобретающему гражданство в порядке натурализации. Одно из основных требований — это соблюдение ценза оседлости (домицилия). В различных государствах национальное законодательство устанавливает различные сроки постоянного проживания (Швейцария и Испания — 10 лет, Франция, Россия, США — пять лет, Великобритания и Норвегия — семь лет). Данное условие имеет также и международно-правовой характер. В Конвенции ООН о сокращении безгражданства 1961 г. содержится положение о предпочтении ценза оседлости сроком от пяти до 10 лет.

Существуют также и дополнительные условия приобретения гражданства в порядке натурализации. К ним относятся: знание государственного языка, достижение определенного возраста, наличие постоянного источника дохода, принесение присяги в верности государству (США, Великобритания).

До второй половины XX в. в практике государств применялось положение о том, что «жена следует гражданству мужа». Однако в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. закреплены положения о том, что женщина, вступая в брак с иностранным гражданином, имеет право сохранить свое гражданство или приобрести гражданство супруга.

Национальным законодательством о гражданстве некоторых государств закреплена натурализация на основе закона, подразумевающая приобретение гражданства государства лицом, в отношении которого применен институт усыновления, установления опеки, признания отцовства и др.

В том случае, когда государства заключают международные соглашения по территориальным вопросам (образование новых государств в результате объединения, распада государств), встает вопрос о гражданстве лиц, проживающих на территории новых государств. В этом случае лица приобретают гражданство нового государства, при этом они выражают молчаливое согласие с фактом приобретения гражданства этого государства.

Приобретение гражданства на основании международного договора имеет место при переходе части территории от одного государства к другому (цессия), а также при обмене частями территории между двумя государствами. В случае территориальных изменений государства могут предусмотреть право добровольного выбора гражданства (оптация) или его автоматического изменения (трансферт).

К способам утраты гражданства относятся: экспатриация и денатурализация.

Экспатриация означает добровольный выход из гражданства. Различают свободную и разрешительную экспатриацию.

Право лица на свободный выход из гражданства закреплено в некоторых международных соглашениях. Среди них: Гаагская конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства 1963 г. Как показывает практика применения законодательства о гражданстве, многие государства обусловливают свободу экспатриации приобретением гражданства другого государства.

Денатурализация означает принудительное лишение гражданства в силу закона.

Она может производиться автоматически по причине неопределенно длительного пребывания гражданина за рубежом, сообщения заведомо ложных данных при натурализации, грубого нарушения обязанностей гражданина и др. В настоящее время денатурализация встречается редко, однако возможность ее применения предусмотрена законодательством Канады, Венесуэлы, Болгарии и ряда других государств.

В том случае, когда лицо рассматривается в соответствии с национальным правом гражданином одновременно двух или более государств, его именуют лицом с двойным гражданством (бипатридом). Случаями возникновения множественного гражданства являются: территориальные изменения государства, международная миграция населения, коллизии национального законодательства о гражданстве, брак с гражданином иностранного государства, усыновление иностранного гражданина, натурализация при сохранении прежнего гражданства и др.

Институт множественного гражданства признан в некоторых государствах (Англия, Бангладеш, Беларусь, Германия, Израиль, Россия, Таджикистан, Франция, страны Латинской Америки). Бипатризм означает, что лицо одновременно имеет права и обязанности в отношении всех государств, гражданином которых оно является. История существования данного института показала, что двойное гражданство влечет за собой определенные негативные правовые последствия, что порой осложняет международные отношения между соответствующими государствами.

Пример тому — предоставление дипломатической и консульской защиты бипатрида на территории третьих государств или территории одного из государств гражданской принадлежности. Часто возникает вопрос о том, в каком из государств гражданской принадлежности обязано нести воинскую повинность лицо с множественным гражданством. Любой гражданин является налогоплательщиком и обязан уплачивать установленные национальным правом налоги и сборы. В случае двойного гражданства встает вопрос, в каком из государств гражданской принадлежности бипатрид является налогоплательщиком.

В XX в. было заключено несколько международных договоров, направленных на смягчение некоторых негативных последствий института двойного гражданства. Среди них: Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства и о воинской повинности в случаях множественности гражданства 1963 г. По смыслу этих соглашений лицо с множественным гражданством рассматривается гражданином того государства и несет обязанности в отношении того государства, на территории которого имеет постоянное местожительство.

В период своего существования СССР заключил ряд международных соглашений с государствами Восточной Европы, направленных на ликвидацию института двойного гражданства. В них было закреплено общее правило о том, что лица с двойным граждан­ством имели право в течение определенного периода времени принять решение о выборе одного из гражданств. В том случае, если лицо не воспользовалось данным правом, оно оставалось в гражданстве государства постоянного местожительства.

Национальное законодательство многих государств не предусматривает право их граждан иметь гражданство другого государства.

Законодательство России признает институт двойного гражданства. В п. 1 ст. 62 Конституции РФ установлено, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации». В развитие положений Конституции РФ в ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрено, что «гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом». Это означает, что Закон допускает возможность наличия у гражданина Российской Федерации гражданства другого государства на основании международного договора. Россия заключает международные договоры, позволяющие гражданам России иметь двойное гражданство: Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г., Договор между Россией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г.

Безгражданство (апатризм) в международном праве означает такое правовое положение лица, при котором оно не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его национального права. Для уточнения правового положения апатридов в Нью-Йорке 28 сентября 1954 г. была принята Конвенция о статусе апатридов. Государства-участники приняли на себя обязательство, что «будут применять положения Конвенции к апатридам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения». Конвенция предоставляет апатридам в основном национальный правовой режим в отношении пользования правами, предусмотренными в Конвенции.

В 1961 г. была принята Конвенция о сокращении безгражданства, вступившая в силу 31 декабря 1975 г. Основная ее цель — создание благоприятных условий для приобретения гражданства договаривающегося государства лицами без гражданства, рожденными на его территории, которые иначе не имели бы гражданства, а также формирование условий для того, чтобы при экспатриации граждане не становились апатридами. В Конвенции предусматривается, что дети апатридов приобретают гражданство государства своего рождения на основании принципа «права почвы». В том случае, если государства заключают международные договоры о передаче территории, в них должны быть предусмотрены механизмы предупреждения возникновения в связи с такой передачей новых случаев безгражданства.