26. Местное самоуправление как основа конституционного строя и форма народовластия.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления РФ, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традициях.

Однако местное самоуправление (мсу) – не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти, но и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Одной из основ конституционного строя в Российской Федерации является местное самоуправление. С формальной стороны это подтверждается рядом положений главы 1. Конституции РФ - «Основы конституционного строя», закрепившей принцип, согласно которому «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3 Конституции РФ).

В развитие этого положения в статье 12 Конституции РФ устанавливается, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле можно говорить о самостоятельности мсу в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности мсу, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. Следовательно самостоятельность мсу имеет пределы, установленные КРФ и ФЗ № 131, а само мсу интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Конституционное закрепление принципа местного самоуправления отвечает требованиям статьи 1 «Европейской Хартии местного самоуправления», призвавшей участников Хартии «признать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения. Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Положения статей 3 и 12 Конституции РФ позволяют сделать ряд выводов относительно политико-правовой природы местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Во-первых, местное самоуправление наряду с государственной властью является одним из форм, посредством которой народ осуществляет принадлежащую ему власть. Не являясь частью системы государственных органов, омсу, как и все мсу в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач, это также форма осуществления публичной власти, власти народа.

Во-вторых, народ осуществляет местное самоуправление с использованием непосредственных и представительных форм демократии.

В-третьих, признание и гарантирование местного самоуправления в качестве права населения и формы народовластия - обязанность государства, установленная при принятии на всенародном голосовании по Конституции РФ.

В-четвертых, местное самоуправление обладает самостоятельностью в пределах, установленных государством, функционирует в рамках государственной организации общества, вследствие чего оно находится под контролем государства.

В-пятых, условием самостоятельности местного самоуправления является недопустимость организационно-системной связи органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Отмеченные конституционные характеристики в совокупности свидетельствуют о том, что в российской конституционной концепции самоуправление рассматривается в качестве важнейшего принципа и механизма реализации народовластия, которые наиболее тесно связаны с потребностями и интересами населения по месту его проживания.

По сущности местное самоуправление также является одной из основ конституционного строя в силу того, что оно как форма народовластия - необходимое условие выражения воли граждан в процессе удовлетворения потребностей и интересов по месту их жительства, важнейшая основа современного демократического строя. В практическом плане местное самоуправление может быть эффективным инструментом решения вопросов местного значения при непосредственном участии и под контролем самого населения. Местное самоуправление - властная деятельность уполномоченных субъектов, имеющих право, способность и реальную возможность подчинять своей воле других субъектов.

По своему содержанию местное самоуправление, в отличие от государственного управления, обладает такими свойствами (элементами властной деятельности), как самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль.

Самоорганизация в местном самоуправлении предполагает право и возможность населения самостоятельно выбирать и использовать любые предусмотренные федеральными законами и не запрещенные законодательством формы организации своей работы.

Местное самоуправление в Российской Федерации, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В развитие конституционных положений статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Саморегуляция в пределах местного самоуправления есть право и возможность населения самостоятельно осуществлять правовое регулирование своей деятельности в пределах, установленных федеральными законами. Поэтому местное самоуправление в Российской Федерации наделяется только такими полномочиями, которые население способно реализовать с небольшим успехом. Важным условием эффективности местного самоуправления является сочетание двух факторов: во-первых, объема полномочий в рамках установленных предметов ведения, материальных, финансовых, организационных ресурсов; во-вторых, возможностей населения по их реализации. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для достижения поставленной цели предоставляет населению также право принимать соответствующие муниципальные правовые акты.

Самоконтроль в системе местного самоуправления реализуется непосредственно населением через соответствующие формы непосредственной демократии - голосование по отзыву депутатов, обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, население вправе учреждать контрольные органы - непосредственно либо через своих представителей в органах местного самоуправления - счетные палаты, аудиторов. С учетом того, что основную часть полномочий населения по осуществлению местного самоуправления реализуют органы и должностные лица муниципальных образований, в органах местного самоуправления могут создаваться внутренние контрольные структурные подразделения.

С учетом основных формальных, содержательных и сущностных характеристик местное самоуправление является формой народовластия, в рамках которой население городских, сельских и иных поселений на основе самоорганизации, саморегуляции и самоконтроля, обладая реальным правом и возможностью, принимает и реализует решения в собственных интересах.

В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировано официальное определение понятия местного самоуправления в Российской Федерации. Под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В приведенном официальном определении понятия местного самоуправления отражены существенные признаки местного самоуправления в Российской Федерации.

Российская конституционная модель местного самоуправления, определенная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основана на государственном покровительстве и контроле местного самоуправления, что свидетельствует о его государственной природе.

Имея государственные начала (учреждение государством, правовое регулирование государством, установление пределов самоорганизации, саморегуляции, самоконтроля, государственный контроль и надзор), самоуправленческая власть дополняет механизм народовластия с целью приближения органов управления государственными делами к населению, вовлечения населения в решение вопросов местного значения. При этом ни один вопрос местного значения не решается без участия государства в какой-либо форме, прежде всего через нормативно-правовое установление и регулирование самих вопросов местного значения.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. А. И. Солженицын писал: Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие гражданской свободы теряет смысл . Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть:

а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов);

б) через органы государственной власти;

в) через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Прежде всего, надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муниципального образования дается в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в частности, «Европейская Хартия местного самоуправления»;

• Конституция РФ от 1993 года.

• Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», последнее (37-е) изменение в которой было внесено Федеральным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» за два дня до вступления 1 января 2009 года в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года;

• другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты;