10.3. Органы власти и управления рсфср

Высшие органы государственной власти и управления. По Конституции РСФСР 1918 г. к высшим органам государственной власти и управления относились Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров (Совнарком).

Всероссийский съезд Советов Конституция назвала «высшей властью». Он был правомочен обсуждать любой общегосударственный вопрос, т.е. его компетенция была ничем не ограничена. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение Конституции. Съезды Советов должны были созываться по решению ВЦИК не реже двух раз в год, однако фактически, начиная с 1919 г., они созывались один раз в год, в связи с чем в 1921 г. была внесена соответствующая поправка в Конституцию. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. Из десяти Всероссийских съездов 1917 — 1922 гг. два (IV и VI) именовались чрезвычайными.

Депутаты Всероссийских съездов Советов избирались на губернских (из расчета 1 депутат от 125 тыс. жителей) и городских (1 депутат от 25 тыс. избирателей) съездах Советов. Численность депутатов всероссийских съездов колебалась в пределах от 1 до 2,5 тыс. человек. Наряду с депутатами, имевшими решающий голос в работе съездов, принимали участие депутаты с совещательным голосом. Это, как правило, были депутаты, направленные уездными съездами Советов. Необходимость более тщательного обсуждения вопросов привела к возникновению практики секционной работы. Так, на VII Всероссийском съезде Советов (декабрь 1919 г.) работали топливная, продовольственная и организационная секции, на ЧШ Всероссийском съезде Советов (декабрь 1920 г.) — секции промышленности, сельскохозяйственного производства и помощи крестьянскому хозяйству, по улучшению деятельности советского аппарата и т.д.

В период между съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал наркоматы, руководил деятельностью советов на местах. По вопросам своей деятельности он издавал декреты и распоряжения. По Конституции РСФСР 1918 г. состав ВЦИК не должен был превышать 200 человек. Постановлением VIII Всероссийского съезда Советов численность ВЦИК была увеличена до 300 человек. ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов вне зависимости от того, каким — очередным или чрезвычайным — тот являлся. Первоначально ВЦИК был многопартийным органом. Начиная с V Всероссийского съезда Советов, представители других, кроме большевистской, партий во ВЦИК не избирались.

До осени 1918 г. ВЦИК был постоянно действующим органом. Затем он перешел на сессионный характер работы. Постоянно действующим органом ВЦИК стал его Президиум. При ВЦИК и его Президиуме создавались отделы (военный, финансовый, хозяйственно-продовольственный, крестьянский, казачий, национальный, пропаганды и т.д.) и различные (постоянные и временные) комитеты и комиссии.

Члены ВЦИК дважды в месяц обязаны были представлять Президиуму краткие доклады о своей работе в отделах, комитетах и комиссиях. Они не имели права отказываться от поручений, данных Президиумом. Член ВЦИК, пропустивший три заседания без уважительных причин, выбывал из его состава. Члены ВЦИК не могли подвергаться аресту без согласия Президиума ВЦИК или председателя ВЦИК Пост председателя ВЦИК последовательно занимали: Л.Б. Каменев (26 октября — 8 ноября 1917 г.), Я.М. Свердлов (ноябрь 1917 г. — март 1919 г.), М.И. Калинин (с 30 марта 1919 г.).

Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция РСФСР 1918 г. более четко определила положение Совнаркома в системе органов Советского государства. Она закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменять или приостанавливать любое решение правительства.

30 ноября 1918 г. по декрету ВЦИК и СНК был образован чрезвычайный государственный орган — Совет рабочей и крестьянской обороны. В его состав вошли представители от ВЦИК, СНК, Красной армии, отдельных наркоматов, профсоюзов. Совет рабочей и крестьянской обороны должен был осуществлять мобилизацию всех сил и средств в интересах обороны страны. Его решения носили обязательный характер для всех ведомств. Он был наделен правом объявлять те или иные районы страны на военном (осадном) положении и передавать всю полноту власти в них в руки революционных комитетов (ревкомов). Заседания Совета рабочей и крестьянской обороны проходили, как правило, не реже двух раз в неделю. На них систематически обсуждались вопросы о положении в Красной армии, о производстве вооружений и боеприпасов, хозяйственные вопросы и т.д. Председателем Совета рабочей и крестьянской обороны был глава правительства В.И. Ленин.

С окончанием гражданской войны необходимость в существовании этого чрезвычайного органа отпала. В апреле 1920 г. он был преобразован в Совет труда и обороны (СТО) и стал действовать на правах постоянной комиссии Совнаркома.

Наркоматы. В систему центральных государственных учреждений РСФСР входили наркоматы, которые являлись органами отраслевого управления. Первые 13 наркоматов были созданы на II Всероссийском съезде Советов: Наркомат внутренних дел, Наркомат юстиции, Наркомат иностранных дел, Комитет по военным и морским делам, Наркомат труда, Наркомат финансов, Наркомат торговли и промышленности, Наркомат земледелия, Наркомат продовольствия, Наркомат просвещения, Наркомат по делам национальностей, Наркомат почт и телеграфов и Наркомат по железнодорожным делам. Почти у всех наркоматов (кроме НК по делам национальностей) имелись предшественники-министерства монархической или буржуазно-демократической России. Это, однако, не облегчало задачу формирования исполнительного аппарата наркоматов, так как приходилось преодолевать саботаж со стороны значительной части служащих ликвидированных министерств, в большинстве своем отрицательно относившихся к новой власти. Но серьезность намерений большевиков, их решительные действия против саботажников и контрреволюционеров сломали сопротивление чиновничества и позволили в короткие сроки создать аппарат новых органов центрального отраслевого управления.

Вскоре после II Всероссийского съезда Советов в системе наркоматов произошли частичные изменения. В ноябре 1917 г. был образован Наркомат государственного призрения (с апреля 1918 г. стал называться Наркоматом социального обеспечения). Во главе этого ведомства находилась единственная женщина-нарком А.М. Коллонтай. В декабре 1917 г. после вхождения левых эсеров в Совнарком для их представителей создаются два наркомата: государственных имуществ (занимался охраной и подготовкой к передаче заинтересованным ведомствам бывших императорских дворцов, парков, театров и т.п.) и по местному самоуправлению (руководил деятельностью отмиравших земств и городских дум). В июле 1918 г. оба наркомата были упразднены.

1 декабря 1917 г. для управления национализированным сектором экономики создается Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). С лета 1918 г. ВСНХ сосредоточивается исключительно на руководстве промышленностью. В связи с полной передачей управления промышленностью в руки ВСНХ и свертыванием в условиях гражданской войны и «военного коммунизма» товарно - денежных отношений Наркомат торговли и промышленности в 1920 г. преобразуется в Наркомат внешней торговли.

К концу 1917 г. завершилось становление Наркомата по военным делам. Его предшественник — Комитет по военным и морским делам, являвшийся коллегиальным органом управления армией и флотом, был упразднен. В феврале 1918 г. был создан Наркомат по морским делам. В сентябре 1918 г., после объявления РСФСР единым военным лагерем, все военные учреждения(в том числе Наркомат по военным делам и Наркомат по морским делам) и вооруженные силы страны были подчинены Революционному военному совету республики. Председателем РВСР стал Л.Д. Троцкий.

В мае 1918 г. создается Наркомат государственного контроля (в 1920 г. преобразован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции), а в июле 1918 г. — Наркомат здравоохранения. В том же 1918 г. Наркомат по железнодорожным делам переименовывается в Наркомат путей сообщения. Временно, с ноября 1919 по апрель 1920 г., Наркомат труда и Наркомат социального обеспечения были объединены в одно ведомство В мае 1918 г. создается Наркомат государственного контроля (в 1920 г. преобразован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции), а в июле 1918 г. — Наркомат здравоохранения. В том же 1918 г. Наркомат по железнодорожным делам переименовывается в Наркомат путей сообщения. Временно, с ноября 1919 по апрель 1920 г., Наркомат труда и Наркомат социального обеспечения были объединены в одно ведомство.

Создание советского отраслевого аппарата управления завершилось к лету 1918 г. Конституция РСФСР 1918 г. утвердила систему центральных государственных органов, состоявшую из 18 наркоматов. Одновременно она определила правовое положение наркоматов и их руководителей.

Звание наркома принадлежало только члену Совнаркома. Наркомы назначались и смещались Всероссийским съездом Советов, а в период между съездами — ВЦИК. Нарком вправе был единолично решать любой вопрос, относящийся к ведению возглавляемого им наркомата. При каждом наркоме (под его председательством) образовывалась коллегия, члены которой утверждались Совнаркомом. В случае несогласия с тем или иным решением наркома коллегия, не приостанавливая его исполнения, могла обжаловать его в Совнаркоме или в Президиуме ВЦИК.

Управление экономикой. В годы гражданской войны советское правительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, введение продразверстки, установление государственной монополии внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы и, прежде всего, национализация промышленности, транспорта, банков потребовали создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ).

Руководящими органами ВСНХ являлись Пленум (включал представителей от ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые (по металлу, топливу, химический и др.), функциональные (снабжения, производственный и т.д.) и обслуживающие (статистики, иногородний и т.п.) отделы. На местах создавались губернские советы народного хозяйства (совнархозы).