Резюме по теме

Результатами рассматриваемого периода стали: усиление власти государя, что проявилось свертывании коллегий и передаче их функций близким к императору властным структурам; была проведена новая губернская реформа, позволившая усилить государственный контроль за населением России; произошла некоторая демократизация управления, что выразилось в проведении реформы дворянского и городского управления. Реформы четко определили границы сословий, их привилегии и положение по отношению к государству и оформили социальную структуру общества.

Тема 7. Государственное управление в первой половине XIX века

Цели и задачи изучения темы:

Проследить дальнейшую централизацию и бюрократизацию государственного управления в России. Сделать акцент на следующих моментах данного периода: факторы, определившие преобразования Александра I; реорганизация высших органов управления; Государственный совет и его функции; реформа центрального управления: замена коллегиального управления министерствами; Комитет минист­ров; “Новые правила производства в чин по государственной службе”; итоги политики Александра I; власть и общество при Николае I; идеологическое обоснование самодержавия; Собственная Е.И.В. канцелярия и создание III отделения; кодификация; Губернский наказ 1837 г. и преобразование губернских правлений; бюрократизация местного самоуправления; Закон 1846 г. об устройстве городского самоуправления; управление национальными окраинами; крестьянский вопрос и Секретные комитеты; государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева: Законодательство о крестьянах; общественно-политическое движение в 30-40-е годы; славянофильство и западничество.

7.1. Система высших и центральных органов государственного управления в 1801-1825 гг.

Пирамидой системы власти Российской империи являлся император, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти и опиравшийся прежде всего на верховные и центральные органы государственного управления. Таковыми в историко-правовой науке принято считать «Непременный Совет» (1801 — 1810), Государственный Совет (с 1810 г.), Сенат, Министерства, Комитет министров (с 1812 г.), Собственная его императорского Величества канцелярия и в сфере православной церкви — Синод.

Формирование министерств. В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства. Прежде всего необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время и определены функции министерств.

Согласно Манифесту государственными делами должны были управлять восемь министерств: Военных сухопутных сил; Военных морских сил; Внутренних дел; Юстиции; Финансов; Коммерции; Народного просвещения и Иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.

Каждый министр был исключительно важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответствен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и представлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министерства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и возможных перспектив. Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств, Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О. Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».

Функции и обязанности министров как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными. Своеобразный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы мануфактурная и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция государственного хозяйства и т.д.

Повелением императора все губернаторы представляли ему рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства. Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно. Эти функции сохранились за МВД.

Общее учреждение министерств. Достаточно широкие полномочия в управлении соответствующими ведомствами и отраслями имели и другие министерства, которые руководствовались специальным документом «Общее учреждение министерств», принятом в июне 1811 г. и завершавшим в реформирование министерств. Последние определялись как высшие органы исполнительной власти, а власть министров — как высшая исполнительная. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров, а с 1812 г. они законодательно были оформлены как Комитет министров.

Образование и деятельность министерств во многом способствовали налаживанию вертикали исполнительной власти и усилению централизации управления государством. Однако проблемы управления были далеки от их эффективного решения.

Несмотря на свою убежденность в том, что реформирование системы управления являлось «исключительно делом самого императора и никого другого», Александр опирался на известных сановников и приближенных к двору деятелей. Наряду с либерально настроенными людьми среди них были и достаточно консервативные и жесткие исполнители императорской воли. Таковым, например, был небезызвестный граф АА.Аракчеев -любимец Павла I. В конце 1807 г. Аракчеев не только был возвращен в столицу, но и наделен неограниченными по существу полномочиями в управлении государством, а Александр I отдал распоряжение: «Объявляемые генералом от артиллерии графом Аракчеевым высочайшие повеления считать именными нашими указами».

Разработка плана переустройства системы организации власти и управления в России при Александре I органически связана с именем такого реформатора, как М.М.Сперанский (1772 — 1839). Его личные качества мыслителя, исключительно работоспособного и одаренного государственного деятеля наиболее ярко проявились в его идеях и планах государственных преобразований, проведения всеобъемлющих реформ, прежде всего в сфере государственного управления, а также в его практической деятельности в должностях государственного секретаря, губернатора Пензенской губернии, генерал-губернатора Сибири, впоследствии в осуществлении огромной работы по кодификации законов Российской империи.

Поиски М.М.Сперанского в организации эффективной государственной системы управления завершились специально разработанным по поручению императора общим планом государственных преобразований под названием «Введение к уложению государственных законов». Подготовленный всесторонне, продуманный с учетом российского и европейского опыта государственного управления, документ в октябре 1809 г. был представлен Александру I. Сущностной стороной плана государственных преобразований Сперанского явилось намерение сочетать монархическое правление, во-первых, с выборным представительством разных сословий в государственном управлении; во-вторых, с разделением вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы; в-третьих, с основательным просвещением и образованием широких сословных слоев и, разумеется, прежде всего обязательным соответствующим образованием для чиновников государственного аппарата.

М.М.Сперанский намеревался и надеялся осуществить широкие преобразования в России радикально-эволюционным путем через изменение всего механизма государственного управления, но при безусловном сохранении монархического строя. Исходя из незыблемости монархической государственности, он считал, что монарх — глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте. Стремясь конституционно оформить абсолютную власть императора, в своих проектах и записках он пытался самодержавное правление облечь всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия.

В соответствии с законом законодательной деятельностью должна была заниматься Государственная дума, судебной — Сенат, а исполнительной — министерства. Соединить эти ветви власти, естественно, мог только император, «яко в первом и верховном их начале».

Однако, понимая всю сложность координации соединения многогранной деятельности соответствующих органов власти и управления и их взаимодействия «с точностью» в одном державном лице, Сперанский предложил создать при монархе Государственный совет как особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. Госсовет должен был в первую очередь выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями власти, творческие и иные действия высших государственных структур в плане их правового взаимодействия и утверждения законности в государственном управлении. По замыслам автора проекта Госсовет состоял из 35 высших сановников аристократической элиты, назначаемых императором, в том числе министров — по должности. Председательствовал на Совете сам император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.

Государственный Совет и его департаменты. В структурном отношении Госсовет состоял в начале его деятельности из четырех департаментов: законодательного, дел военных, гражданских и духовных дел и законов государственной экономии. Пятым департаментом Госсовета стал в 1831 г. департамент Царства Польского. В структуре Госсовета имелась также Канцелярия, которая занималась текущим делопроизводством во главе с госсекретарем. Первым на эту должность был назначен М.М.Сперанский.

Хотя принятые Советом решения не имели силу закона без утверждения императора, Госсовет предварительно рассматривал все дела, требовавшие закона или частичного изменения законов по различным управленческим структурам; ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, а также предусматривал меры по эффективному исполнению законов и обсуждал другие вопросы, связанные с проведением внешней и внутренней политики российского государства. За сто с лишним лет своего существования в системе государственного управления Госсовет сыграл свою позитивную роль как совещательно-мозговой центр при императоре в рационализации законодательного механизма, в соединении законотворческих усилий, прежде всего, в государственном управлении.

Вместе с тем современные исследователи справедливо подчеркивают, что деятельность Госсовета Российской империи нельзя отождествлять с деятельностью западных парламентов, которые практически всегда имели законодательный статус, инициативу, выбирались и представляли различные слои общества. В России же император не только учреждал Госсовет, но и определял его состав, утверждал или отвергал мнение большинства или меньшинства Совета; принимал законы и без рассмотрения Госсоветом, т.е. осуществлял поистине самодержавно неограниченную власть. Об этом свидетельствует даже такая деталь. Если первоначально Александр I законы утверждал хотя бы с формальной припиской «вняв мнению Госсовета», то впоследствии и от этого отказался, а Николай I при переиздании свода законов Российской империи вообще вычеркнул эту приписку на документах.

Совершенствование центрального управления. Система центрального управления совершенствовалась дальше при участии М.М.Сперанского и по линии министерств. Законом «О разделении государственных дел по министерствам», принятом в августе 1810 г., было упорядочено отраслевое управление; объединены министерства коммерции и финансов; из МВД выделено как самостоятельное Министерство полиции; наряду с существовавшими Главными управлениями водных и сухопутных путей сообщения и духовных дел были созданы Главные управления ревизии государственных счетов (1811) и путей сообщения.

Повышению роли министерского управления способствовало создание в июне 1811 г. Общего учреждения министерств, согласно которому были обозначены пределы и степень власти министерств, упорядочен статус главных управлений, законодательно оформлены принципы взаимоотношений министерств и главных управлений с высшими административными, судебными, а также с подчиненными им органами управления. Одновременно обращалось внимание на усиление, исполнительного характера отраслевого управления, учреждены в министерствах Советы министров, во всем делопроизводстве и аппаратной иерархии налажен бюрократический порядок с определением соответствующих обязанностей чиновников.

Таким образом, министерства с их местными структурами, с одной стороны, последовательно превращались в соответствующие обособленные ведомства, образуя единую систему отраслевого управления с бюрократическим единообразием в организации своей деятельности, усилением значимости чиновничьего аппарата.

Однако, с другой стороны, постоянно параллельно усиливалась централизация управления, что подтвердило, в частности, учреждение в марте 1812 г. Комитета министров с особой властью по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время — как совещательного органа монарха с высокопоставленными чиновниками по важнейшим вопросам государственного управления, требовавшим согласованных действий ряда министров. В состав Комитета министров кроме самих министров входили председатели департаментов Госсовета, государственный секретарь и назначенные императором отдельные приближенные лица. Его председателем был назначен генерал-фельдмаршал Н.П.Салтыков. В отличие от Комитета министров, действовавшего по указу императора от 8 сентября 1801 г., преобразованный Комитет министров обладал определенными властными полномочиями. В его функции включались как вопросы управления страны в целом, так и конкретные вопросы по обсуждению проектов указов, отчетов министров, подбора кадров для высших государственных должностей и т.д. Правда, решения Комитета вступали в силу только после утверждения императором.