
- •Учебно - методическое пособие конспект лекций
- •Тема 1. Введение: научные основы, методология, предмет, цели и задачи изучения истории государственного управления
- •1.1. Актуальность изучения истории государственного управления
- •1. 2. Теоретико-методологические аспекты курса
- •1.3.Государство, государственный аппарат и государственное управление
- •1.4.Предмет и задачи учебного курса
- •Тема 2. Государственное управление в киевской руси и русских землях в IX-XIV вв.
- •2.2. Возникновение государства Киевская Русь.
- •2.3.Крещение Руси.
- •2.4.Политический строй Киевской Руси.
- •2.5.Формирование местного управления.
- •2.5.Вечевой строй.
- •2.6.Общинный строй.
- •2.8.Государственное управление в период феодальной раздробленности русских земель в XII –-XIII вв.
- •2.8.Начало объединения русских земель вокруг Москвы и образования централизованного государства в XIV в.
- •Вопросы для самоконтроля
- •Резюме по теме
- •Тема 3. Становление российского самодержавия и сословного управления обществом в московском государстве в XV -XVII вв.
- •3.1.Формирование самодержавия.
- •3.2. Завершение объединения русских земель вокруг Москвы в XV – начале XVI вв.
- •3.3.Правление Ивана IV .
- •3.5.Кризис российской государственности в период Смутного времени.
- •3.6.Расцвет сословно-представительной монархии в первой половине XVII в.
- •Вопросы для самоконтроля
- •1. Укажите факторы, способствовавшие формированию самодержавия в России.
- •4. Петровская рационализация государственного управления и формирование военно-бюрократического государства в россии (первая четверть XVIII века).
- •4.1 Установление абсолютизма в России.
- •4.2.Новые правительственные учреждения.
- •5. Государственный аппарат российской империи в
- •Тема 6. Государственное управление в последней трети XVIII в. Административные реформы екатерины II.
- •6.1.Идеология «просвещенного абсолютизма» и ее влияние на Екатерину II.
- •6.2. Реформы высших и центральных органов власти
- •6.3.Реформирование системы местного управления
- •6.4. Изменение принципов кадровой политики организации государственной службы
- •Резюме по теме
- •Тема 7. Государственное управление в первой половине XIX века
- •7.1. Система высших и центральных органов государственного управления в 1801-1825 гг.
- •7.2. Усиление абсолютистских тенденций в 1825-1855 гг.
- •Тема 8. Государственное и местное управление в пореформенный период (вторая половина XIX в.)
- •8.1. Российская государственность во второй половине XIX в.
- •8.2. Изменения в государственном аппарате в эпоху реформ и контрреформ
- •8.3. Органы местного самоуправления
- •Тема 9. Кризис политической системы и эволюция государственной власти и управления в начале хх в.
- •9.1. Эволюция российской государственности в начале хх в.
- •9.2. Влияние первой мировой войны на российскую государственность
- •9.3. Падение монархии. Временное правительство и его учреждения
- •9.4. Советы
- •Тема 10. Становление советской государственности и системы государственного управления (1917-1929 гг.)
- •10.1. Возникновение Советского государства
- •10.2. Формирование советского государственного аппарата
- •10.3. Органы власти и управления рсфср
- •10.4. Образование ссср. Развитие государственно-политической системы в 20-х г. Хх в.
- •10.5. Высшие и центральные государственные органы
- •Тема 11. Эволюция командно-административной системы государственного управления в ссср в 30-е – 80-е годы.
- •11.1. Создание системы отраслевых промышленных наркоматов. Формирование административно-командной системы управления
- •11.2. Государственное управление в годы великой отечественной войны (1941 — 1945 гг.)
- •11.3. Советское государственное управление в послевоенный период (1945 — начало 1953 гг.)
- •11.4. Изменения в государственном управлении ссср(1953 — первая половина 70-х гг.)
- •11.5. Кризис советской системы управления (конец 70 -х – 80-е годы)
- •11.6. Государственный аппарат в годы перестройки (1985 — 1991 гг.)
- •11.7. Кризис и крах советской государственности. Распад ссср
- •Вопросы для самоконтроля
- •Тема 12. Проблемы формирования новой российской государственности и становление системы государственного управления в современной России (1991 – настоящее время)
- •Практикум (семинарский).
- •Рекомендуемая литература (основная)
- •Рекомендуемая литература (дополнительная)
6.2. Реформы высших и центральных органов власти
Реформа Сената. Первым шагом Екатерины II пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития. Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел, Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития.
Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реорганизации Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской конторы).
Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями.
В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.
Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).
Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами .
Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.
Генерал-прокурор Сената превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений; он выступал, не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае разногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов он докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения.
На первый взгляд реформа Сената носила чисто административный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на заседание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал- прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в случае возникновения разногласий вопрос выносился на общее заседание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государственного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.
Высший законосовещательный орган. На протяжении всего XVIII в. кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах возникали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, которые не имели юридической самостоятельности.
Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица империи, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И. Панин, генерал-майор, князь А.М.Голицын, президент Военной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины; граф К.Г.Разумовский, князь Г.Г.Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А.Вяземский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II— князь Г.А.Потемкин как вице-президент Военной коллегии.
Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для обсуждения. последние поступали от разных учреждений или чиновников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.
В то же время Совет не принимал участия в разработке важнейших законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.
Канцелярия статс-секретарей. При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762 — 1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее императорского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь экономические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учреждениями, там готовились законопроекты и доклады по текущим делам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии служили только особо доверенные и преданные люди, которые, занимая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на решение самых важных вопросов внутренней и внешней политики. Таким образом, в рамках личной канцелярии монарха переплетались признаки формальных и неформальных институтов власти, когда особое значение приобретала фигура чиновника, ближе всего находившегося к императору, и тем самым имевшего возможность влиять на него, общаясь в неофициальной обстановке.
Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения 1767 — 1768 гг. Главному своду законов Российского государства, кодексу феодального права страны — Уложению 1649 г., к тому времени насчитывалось уже более ста лет. Необходимость создания нового основного закона страны, учитывавшего изменения российского законодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г. предпринял попытку разработать и принять новое Уложение. В дальнейшем правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения. Такая комиссия работала в 1754 — 1758 гг. но ее деятельность была закончена из-за сложившихся в тот момент политических условий.
В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных депутатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избирателей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г. в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депутатов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комиссии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.
Этот документ стал не только крупнейшим актом государственной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного абсолютизма». «Наказ» был адресован как окружению императрицы, так и представителям разных социальных слоев.
В свою очередь все депутаты при выборах снабжались письменными наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был служить руководством для самого депутата, а также внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды~ избирателей, но и меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы совершенствования законодательства по делам ведомств.
Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими порядками Англии, понимала, что Комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуждах и недостатках каждого места», а и для непосредственного участия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою задачу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава Комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, причем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и законченный его раздел. По сути дела работа Комиссии — первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейский и отечественный политический опыт, опыт Земских соборов и европейских парламентов. На заседаниях Уложенной комиссии развернулись острые дискуссии о правах дворянства и купечества и их взаимоотношениях, о положении крестьянства, о торговле и заведении фабрик, о судопроизводстве, о месте церкви и духовенства в системе государственного устройства.
Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказались весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы.
Время шло, а дискуссии Уложенной комиссии не приносили никаких плодов. Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских философов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сославшись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императрица подписала указ о приостановке деятельности Комиссии и прекращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись, по сути, в обычные государственные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами деятельности Комиссии, Екатерина пользовалась впоследствии для разработки и создания новых законов.
Коллегии. Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.
Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 60-м гг. переживала кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей — экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.
Общее число коллегий в 1725 — 1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом положение трех коллегий — Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью, — Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.