1. 2. Теоретико-методологические аспекты курса

Методология изучения государственного управления в России включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход. Охарактеризуем названные компоненты методологии.

Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России— необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объективности требует рассматривать историческую эволюцию государства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) материально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материально-природной средой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обществоведами, историками отвергается материалистическая концепция как марксистско-ленинская, уместно обратить внимание читателей на тот факт, что элементы материалистической концепции в познании истории государства Российского были обозначены в трудах известных дореволюционных русских ученых-историков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекциях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к проблеме классов и хозяйственно-экономической жизни как ведущим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармоничного государственного строя такие факторы, как национальный и социальный состав страны. Хотя наряду с ними отмечал необходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь обширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении...». Материально-природный фактор (территория) отмечал в числе объективных, обусловливающих, наряду с социально-экономическими, конкретный образ государственного строя, Н.Бердяев. «Государственное овладение необъятными русскими пространствами, — писал философ, — сопровождалось страшной централизацией, подчинением всей жизни государственному интересу и подавлением личных и общественных сил».

Говоря об историко-материалистической концепции как методологии изучения истории государственного управления, следует избегать вульгаризаторской ее трактовки, имевшей распространение в советской литературе. А именно: объяснения политической истории единственно экономической историей страны, сведения историко-политического процесса к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схематизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключающего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику материально-производственные и социально-экономические факторы воздействовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Речь идет об интересах, ценностях, целях, которыми руководствовался правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас определяющее) постоянное противостояние государства давлению западных стран. Важно также иметь в виду, что государство, будучи частью общества и зависимым от него, относительно самостоятельно в широких границах, само превращается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства — важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассматривается как закономерный процесс. Исторические закономерности не рассматриваются в виде неких фатально действующих надчеловеческих сил.. Они понимаются как существенные, необходимые, складывающиеся в историческом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между прошлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах политических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополняется конкретно-историческим подходом — изучением политических явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Историческая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени» (Ф. Бэкон).

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общественно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое событие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся соткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские революции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликтные процессы всегда были в поле зрения историков-политологов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, между кланами, внутренних и внешних) составляет конфликтологический подход. Он признан современной наукой и поможет глубже понять историю государственного управления, главным образом ее особенности. Социально-политические конфликты — столкновения общественно-политических с ил, отстаивающих противоположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, породившими новые потребности, с другой. По характеру политических конфликтов, государственным механизмам их регулирования и разрешения можно судить о типе политической системы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и

связанных с ними политических кризисов, судят о политической культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства.

Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической наукой положений о сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отождествление его с обществом, что проявилось и в советский период. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над обществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о разграничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце ХХ в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государство, на всеохватывающую политическую власть, осуществлявшуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие самодеятельности привилегированных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязанные противоположности в устройстве государственной жизни- это воспроизводство и усиление централизации власти и ограниченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противоположностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного самоуправления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объективным, если будет учитываться и такая специфическая тенденция российской государственности, как постоянное слияние власти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. Отмеченная тенденция стимулировалась одновременно субъективными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной интеграции, а также опекуном общества. Поглощение государственной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тоталитарной системе. Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране минимизация этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожденное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учитывать при изучении российской политической истории. Положительная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная — эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демократизации. И тем не менее Российское государство, будучи действительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации, включившей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, соборность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической культуры.

Категория политической культуры — обобщающий показатель прогрессивности государственной системы. Она характеризует уровень и реализацию политических знаний, ценностей и образцов поведения социальных субъектов в политической жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием можно считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к другому, более высокому: от традиционной культуры, отличающейся признанием священного характера власти, традиционными нормами, культуры подданнической, при которой индивиды ведут себя только как подчиненные властям, как зависимые от них, — к культуре активистской (политического участия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции политической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид социального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений теории социального управления. Как теория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интересов. В историческом исследовании учитывается, во-первых, изменение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масштабов реализации управленческой функции, вплоть до вмешательства государства в экономическую и социокультурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управление, писал В.О.Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и социально-экономической систем, что произошло в результате российских революций. Во-вторых, при изучении истории государственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутренней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России — это формирование и развитие его качественно различных типов систем, функционировавших в самодержавном государстве, в Советском Союзе и утверждающейся в современной либерально-демократической стране. Земские реформы ХVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении процесса петровских преобразований управления предпринял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала». Им прослеживается объективная закономерность, лежащая в основе системообразующего процесса: сочетание централизации и децентрализации государственного управления, децентрализации в виде местного самоуправления. Данная закономерность, кстати говоря, является общеисторической: она действует и в современной России. В-третьих, историю государственного управления и в особенности местного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентрализация управления вызывается в конечном итоге постоянно растущим естественным многообразием управляемого объекта-общества, государства. Управляющая же власть способна охватить своим воздействием лишь ограниченное необходимое многообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое центральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социально-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуправление в России, следует рассматривать через призму отмеченной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Общественная теория рассматривает самоуправление как самостоятельное осуществление местным обществом своих интересов (тогда как правительственные органы заведуют лишь государственными делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем государственного управления. Таким образом, местное общество служит и государственным интересам.