Тема 19. Реформы системы государственного управления ссср в середине 1950-х – середине 1960-х гг.

Изменение компетенции Правительства в 1954-1957 гг. Общая реорганизация министерств 1953 г. До 15 марта 1946 года правительство СССР именовалось Советом народных комиссаров, а с 15 марта 1946 года - Советом Министров. Правительство образовывалось Верховным Советом СССР и было ему подотчетно. В его состав включались Председатель Совета Министров, его заместители, министры и председатели никоторых комитетов при правительстве. Количественный состав Совета Министров постоянно менялся. Будучи органом государственного управления общей компетенции, Совет министров СССР осуществлял общее руководство народным хозяйством, социально-культурной сферой, развитием науки, обороной, внешней политикой, охраной общественного порядка и т.п. Он был наделен правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министерств. Совет министров непосредственно контролировал исполнение своих актов.

В первое послевоенное десятилетие Председатель Совета Министров занимал высшее место во властной иерархии СССР, но в 1954 -1955 г.г. он был оттеснен на второй план Первым секретарем ЦК КПСС. В послевоенное время на посту председателя Совета Министров находились: И.В. Сталин (1941-1953, до 1946 - председатель совета народных комиссаров), Г.М. Маленков (1953-1955), Н.А. Булганин (1955-1958), Н.С. Хрущев (1958-1964), А.Н. Косыгин (1964-1980) и др.

В марте 1953 года умер Сталин. Его кончина вызвала импульсивное стремление сконцентрировать основные нити управления в немногих министерствах и ведомствах. Уже 15 марта 1953 года был принят закон «О преобразовании министерств СССР». Это общая реорганизация коснулась 21 промышленного министерства из двадцати пяти. Было оставлено 11 промышленных министерств.

Общая реорганизация министерств 1953 г. была вызвана, прежде всего, политическими мотивами и не была подготовлена экономически, поэтому она не принесла желаемого результата. Министерства оказались слишком громоздкими, не способными оперативно руководить производством. Уже в конце 1953 - начале 1954 года началось их новое разукрупнение, и почти все упраздненные промышленные министерства были восстановлены.

Реорганизация судебных органов в 1953 г.

Комитет государственной безопасности. В марте 1954 г. Министерст¬во государственной безопасности было преобразовано в Комитет государственной безопасности (КГБ). Деятельность КГБ была по¬ставлена под контроль высших партийных, государственных и пра¬вительственных органов, особое внимание уделялось обновлению его кадрового состава. Одновременно с этим в соответствии с ут¬вержденным Президиумом Верховного Совета СССР в мае 1955 г. новым «Положением О прокурорском надзоре» в СССР повышалась роль прокурорского надзора, были приняты меры по укреплению судебных органов, партийным органам запрещалось вмешательство в рассмотрение конкретных судебно-следственных дел.

Выделение отраслей культуры и искусства в самостоятельные ведомства. В марте 1953 года Министерство высшего образования и Министерство трудовых резервов вошли в состав Министерства культуры. В марте 1954 года они были вновь восстановлены как самостоятельные ведомства. В 1959 году Министерство высшего образования переименовывается в Министерство высшего и среднего специального образования, а Главное управление трудовых резервов (под таким названием оно выделилось в 1954 г. из Министерства культуры) - в Госкомитет по профессионально-техническому образованию. Оба ведомства с 1954 года имели статус союзно-республиканского органа. В 1966 году такой же статус получило Министерство просвещения, являвшееся до этого республиканским ведомством. После войны органы управления культурой и искусством не однократно подвергались реорганизациям. В 1953 году шесть ведомств этой отрасли (Комитет по делам искусств, Министерство кинематографии, Комитет радиоинформации, Комитет радиовещания, Совинформбюро и Главное управление полиграфической промышленности, издательств и книжной торговли) и два образовательных ведомства (Министерство высшего образования и Министерство трудовых резервов) слились в союзно-республиканское Министерство культуры. В таком виде это министерство просуществовало недолго. В 1954 году из него выделились образовательные ведомства. Дальнейшая реорганизация Министерства культуры велась по двум направлениям:

1) расширение прав союзных республик, в ведение одноименных министерств, которых было передано большое число учреждений культуры,

2) создание самостоятельных федеральных органов для управления отдельными подотраслями.

В 1957 году создается Госкомитет по радиовещанию и телевидению, переименованный в 1959 году в Госкомитет по телевидению и радиовещанию, в 1963 году - Госкомитет по кинематографии и Госкомитет по печати.

Характерной чертой государственного управления культурой и искусством являлось нередко личное вмешательство первых лиц государства (особенно И.В. Сталина и Н.С. Хрущева) в процесс культурного творчества, когда в соответствии с их субъективными восприятиями и пристрастиями менялись приоритеты в культурной и идеологической политике.

Борьба за власть после смерти И.В. Сталина и система «коллективного руководства» страной. Поворот к новому курсу сопровождался перераспределением вла¬стных функций между различными партийно-государственными структурами и ставшими во главе их партийными функционерами. Передел постов произошел в пользу представителей «старой сталин¬ской гвардию».

Секретарем ЦК партии стал Н.С. Хрущев, с именем которого связывают осуществление частичного демонтажа сверхмо¬нопольных структур в системе власти и управления, реабилитацию незаконно осужденных и репрессированных в послевоенный период коммунистов и беспартийных. Пост председателя Совета министров занял считавшийся главным наследником Сталина Г.М. Маленков. Его заместителем был назначен Л.П. Берия, возглавивший объеди¬ненные министерства внутренних дел и государственной безопаснос¬ти. К.Е. Ворошилов возглавил Президиум Верховного Совета СССР, Н.А. Булганин получил пост министра обороны, В.М. Молотов после длительного перерыва вновь стал министром иностранных дел. В то же время проведение преобразований с самого начала ослож¬нялось усилившимся противоборством внутри правящей элиты. Ос¬новными соперниками в борьбе за политическое лидерство являлись Берия, Маленков и Хрущев. Первоначально некоторым преимущест¬вом обладал Маленков, возглавлявший правительство, влияние кото¬рого начиная с конца 1930-х гг. было значительно выше, чем аппарата ЦК партии. Однако вскоре ситуация изменилась. В июне 1953 г. был арестован и предан суду Берия, с которым ассоциировалась опасность установления новой диктатуры. Он был обвинен в «преступном пося¬гательстве» на партийное руководство обществом и ряде других пре-ступлений. С устранением Берии значительно выросли шансы Хруще¬ва как руководителя партаппарата и, напротив, ослабло влияние Маленкова, поддерживавшего Берию до его ареста в вопросе о необхо¬димости пере распределения властных полномочий от ЦК партии к со¬ответствующим государственным структурам.

В сентябре 1953 г. Хрущев был избран первым секретарем ЦК КПСС. Маленков оставался председателем Совмина СССР и до осе¬ни 1954 г. продолжал вести заседания Президиума ЦК партии. В дека¬бре 1954 г. по инициативе Хрущева состоялся процесс над руководи¬телями МГБ, виновными в фабрикации «ленинградского дела», к организации которого Маленков, как известно, имел прямое отноше¬ние. Последствия этого процесса не заставили себя долго ждать. В фе¬врале 1955 г. Маленков был снят с поста главы правительства, его ме¬сто занял сторонник Хрущева Н.А. Булганин. После отставки Маленкова центр власти окончательно перемещается в Секретариат ЦК партии, к его первому секретарю Хрущеву.

XX съезд КПСС. Критика культа личности И.В. Сталина. Важным событием, оказавшим непосредственное влияние на ха¬рактер дальнейших преобразований, стал XX съезд КПСС (февраль 1956 г.), вошедший в историю как съезд, на котором был разоблачен культ личности Сталина. Съезд не только подвел первые итоги после¬сталинских изменений, но и отразил результаты проходившей в пред-съездовский период дискуссии о выборе дальнейших путей развития страны. Несмотря на то что выступление Хрущева на съезде с разоблачением преступлений сталинского периода и опубликованное на его основе ле¬том 1956 г. постановление ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий» не раскрывали главных причин преступлений Ста¬лина, коренившихся в самой природе существующего политического режима, объясняя сталинизм как случайную деформацию социализма, обусловленную личными качествами Сталина, действия Хрущева вы¬звали ожесточенное сопротивление части партийно-государственного аппарата.

«Десталинизация». Новое руководство страны провозгласило курс на демократизацию общества. Начало «десталинизации», вошедшее в историю как «отте¬пель», первоначально выражалось в ряде мер, направленных против злоупотреблений последних лет сталинского режима. В рамках начав¬шейся кампании по осуждению культа личности была подвергнута резкой критике советская пресса, продолжавшая по инерции возве-личивать имя Сталина. Был прекращен выпуск собрания сочинений Сталина, специальным решением Президиум ЦК запрещал нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.

Реабилитация. Началась первая волна реабилитации, в ходе которой были реабилитированы многие коммунисты и беспартийные, подвергшиеся репрессиям и казням. В начале апреля 1953 г. было официально отменено «дело вра¬чей», освобождены из заключения участники «мингрельского дела». Летом того же года были упразднены такие специфические репрес¬сивные органы, как Особое совещание и внесудебные «тройки».

Восстановление правопорядка в стране. На укрепление законности и правопорядка были направлены реформы судебных и правоохранительных органов. В мае 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым на Генерального прокурора СССР и подведомственных ему прокуроров возлагался надзор за соблюдением законности в стране. В 1958 г. сессия Верховного Совета СССР утвердила Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик.

Большое значение имело осуждение практики переселения народов и восстановление автономий ряда национальных республик.

Преодоление бюрократических методов управления страной. По предложению Хрущева были разработаны первооче¬редные меры, направленные на увеличение гибкости и оперативности государственного аппарата, повышение квалификации его кадров, уст¬ранение параллелизма в работе органов управления. 25 января 1954 г. было принято постановление ЦК КПСС «О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата», в котором сложив¬шаяся система работы госаппарата оценивалась как вредная и бюро¬кратическая, наносящая большой ущерб народному хозяйству. В результате проведен¬ной работы к осени 1954 г. только по 46 министерствам и ведомствам СССР было упразднено 200 главных управлений, управлений и отде¬лов, 147 трестов, 93 местных управления, 4,5 тыс. различных контор, более 4 тыс. мелких структурных подразделений органов управления 1.

Социальная переориентация экономики.

Децентрализация управления. Расширение прав союзных республик в экономической и правовой сферах. Основным направлением дальнейших преобразований была избра¬на децентрализация управления, предусматривавшая делегирование функций, ответственности и прав местным органам власти. Были зна¬чительно расширены права союзных республик в экономической и правовой сферах. Только в 1954-1956 гг. из союзного подчинения в республиканское было передано свыше 15 тыс. предприятий. Происхо¬дило расширение участия союзных республик в обшегосударственных делах. В 1957 г. по решению Верховного Совета СССР была восстанов¬лена национальная государственность балкарского, ингушского, кал¬мыцкого, карачаевского и чеченского народов.

Восстановление национальной государственности депортированных народов.

Децентрализация экономики. Переход от отраслевого управления к территориальному. Совнархозы. С 1957 г. начинается серия административных реформ Хрущева, кото¬рые, хотя и привели к позитивным изменениям, сопровождались серьез¬ными срывами и ошибками. Многие из них имели непродуманный, кам¬пaнeйcкий характер, несли на себе печать волюнтаризма, особенно свойственного Хрущеву на этом этапе его деятельности. В начале 1957 г., на февральском пленуме ЦК, Хрущев провел проект децентрализации управления экономикой, имевший явно антибюрократический характер и предусматривавший переход от прежнего вертикального управления (через отраслевые министерства) к территориальному, через создаваемые на местах советы народного хозяйства (совнархозы). Была упразднена зна¬чительная часть союзных министерств и ведомств. Несмотря на то что создание совнархозов, направленное на укрепление горизонтальных связей между предприятиями за счет традиционных вертикальных с це¬лью преодоления бюрократического централизма, на первых порах дало ожидаемый эффект (уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, нахо¬дившихся на одной территории), в целом реформа не удалась.

Нарушение системы единого руководства отраслями промышленности. Одним из негативных последствий введения системы совнархозов стало нарушение единого руководства отраслями промышленности, не¬избежное при сохранении плановой экономики. Промышленные предприятия и строительные организации вынуждены были работать в условиях сформировавшейся в это время системы трех- и даже четы¬рехступенчатого подчинения (местным органам власти, совнархозу, сохранявшимся союзным министерствам, партийному аппарату).

Усиление волюнтаристских методов управления народного хозяйства.

К подобным волюнтаристским методам можно отнести и тот факт что в это время стала проводиться в жизнь концепция отмирания личного подсобного хозяйства крестьян, наличие которого якобы тормозило утверждение на селе социалистических отношений. Не дала положительных результатов и перестройка управления сельским хозяйством. В марте 1962 г. начали создавать производственные колхозно-совхозные управления, что еще больше усложнило руководство сельскими районами.

Переход от пятилетнего планирования к семилетнему. В конце 50-х гг. был совершен переход от пятилетнего к семилетнему планированию (1959-1965 гг.). С этого времени начался процесс вытеснения экономических стимулов в развитии хозяйства административным принуждением. Мало что дал и переход от пятилетнего планирования к семилетнему. Сама же экономика не стала от этого более эффективна. Темпы экономического развития неуклонно снижались. Если в 1951-1955 гг. промышленное производство выросло на 85%, а сельскохозяйственное - на 20,5%, то в 1956-1960 гг. соответственно на 64,3% и 30%, а в 1961-1965 гг. - на 51% и 11%. Тем не менее взятые в целом показатели экономического развития страны в конце 50 - начале 60-х гг. позволяют сделать вывод о завершении к этому времени построения в СССР основ индустриального общества.

Курс на строительство коммунизма (XXI и XXII съезды КПСС). В этой обстановке в 1957 г. Хрущев выдвинул лозунг «догнать и перегнать Америку». Хотя речь поначалу шла лишь о производстве мяса и молочных продуктов, данный лозунг положил начало хрущевскому «прыжку», под который уже вскоре была подведена идеологическая основа. В 1959 г. XXI съезд КПСС констатировал, что социализм в СССР одержал полную и окончательную победу, а страна вступила в период развернутого строительства коммунизма. На съезде вместо явно не выполнявшейся шестой пятилетки был принят масштабный семилетний план (на 1959–1965 гг.), выполнение которого позволило бы СССР догнать и перегнать США. В 1961 г. на XXII съезде КПСС была принята новая Программа КПСС, предусматривавшая построение в СССР коммунистического общества. Уже через 10 лет предполагалось превзойти западные страны по производству продукции на душу населения, а через 20 лет – построить материально-техническую базу коммунизма.

Курс на строительство коммунизма определил не только общественно-политический фон, но во многом и содержание экономической политики Хрущева конца 50-х – начала 60-х годов. Ее главной целью был поиск новых стимулов к труду, способных компенсировать поколебленную после смерти Сталина систему тотального страха. Таковые были найдены прежде всего во всемерном разжигании коммунистического энтузиазма. Энтузиазм масс в сочетании с дальнейшей демократизацией хозяйственного механизма (в том числе провозглашенным в Программе переходом от государственного управления к общественному самоуправлению) казались ключом, с помощью которого можно было решить не только многочисленные текущие проблемы, но и одновременно реализовать главную цель всех коммунистов.

Новый устав КПСС 1961 г. Растущее недовольство различных слоев населения хаотичными, час¬то непопулярными реформами Хрущева, обострявшими экономические проблемы в стране, усиливалось грубыми просчетами в области партий¬но-государственного строительства. Одним из них стала предпринятая Хрущевым и его сторонниками в начале 1960-х гг. перестройка партий¬ной работы в соответствии с приняты м на проходившем в октябре 1961 г. ХХII съезде партии новым Уставом КПСС. Ряд положений Устава на¬прямую затрагивал интересы партийно-государственной номенклатуры, что не могло не вызвать обострения борьбы в высших эшелонах влас¬ти. Больше всего опасений у партаппарата вызвало сформулированное в Уставе требование систематического обновления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичных партийных организаций (напо¬ловину должны были обновляться на каждых выборах партийные орга¬ны на нижнем уровне, на одну треть - республиканские и областные, на одну четверть - состав цк кпсс и его Президиума). Запрещалось за¬нимать одну и ту же должность более двух раз.

Новые принципы формирования партийных кадров. Партийная реформа. Перестройка партийного руководства народным хозяйством на основе производственного принципа. Перестройка системы Советов. В 1962 г. Хрущевым была задумана и осуществлена широкая партий¬ная реформа, которая оказалась последней в ряду многочисленных пре¬образований эпохи «оттепели». Результаты реформы были крайне про¬тиворечивы. Основной ее смысл заключался в перестройке партийного руководства народным хозяйством на основе производственного прин¬ципа. Все партийные организации на местах были разделены на промы¬шленные и сельские. В соответствии с этим перестраивалась система со¬ветских органов: вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы, что еще больше уси¬ливало неразбериху в управлении.