Тема 16. Формирование административно-командной системы государственного управления в ссср (конец 1920-х – 1930-е гг.)

Свертывание нэпа. В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание нэпа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей административно¬-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумев¬ший благодаря ловкой аппаратной игре укрепить свои позиции в выс¬ших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных «наследников» Ленина, боровшихся за власть.

Идея построения социализма в одной стране.

Курс на ускоренную индустриализацию. Необходимость проведения форсированной индустриализации, приобретавшей характер «скачка», сталинское руководство аргумен¬тировало обострением международной обстановки в конце 1920-х гг., угрозой войны со стороны «капиталистического окружения». Однако этот жупел часто использовался в качестве удобного повода для навя¬зывания завышенных темпов модернизации общества, свертывания демократии.

Особенностью сталинской индустриализации являлось то, что приоритет отдавался развитию прежде всего тяжелой промышленно¬сти в ущерб легкой и сельскому хозяйству. Хроническое отставание этих отраслей стало со временем главной особенностью советского народного хозяйства. Государственное управление с конца 1920-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, которые нередко пересматривались произвольно в сторону увеличения.

Коллективизация. Осенью 1929 г. был объявлен курс на форсиро¬ванную коллективизацию сельского хозяйства, характер которой от¬разил результаты администрирования и забегания вперед. 5 января 1930 г. вышло специальное постановление ЦК ВКП(б) «О темпах кол-лективизации и мерах помощи государства колхозному строительст¬ву», которое провозглашало проведение сплошной коллективизации в большинстве районов страны. Проводя коллективизацию, сталинское руководство преследовало цель сделать из колхозов контрагентов государства по внерыночному изъятию хлеба и сырья у крестьян для успешного проведения индустриа¬лизаuии.

Колхозы и их роль. форма хозяйствования на селе в СССР, при которой средства производства (земля, оборудование, скот, семена и т. д.) находились в совместной собственности и под общественным управлением его участников и результаты труда также распределялись общим решением участников. Имелись также рыболовецкие колхозы. Большинство коммун и ТОЗов в начале 1930-х перешли на Устав сельскохозяйственной артели. Артель стала основной, а затем и единственной формой колхозов в сельском хозяйстве. В дальнейшем название «сельскохозяйственная артель» потеряло своё значение, и в действующем законодательстве, партийных и правительственных документах применялось наименование «колхоз». Колхозы обязывались вести плановое хозяйство, расширять посевные площади, повышать урожайность и др.

Административные методы управления экономикой. К середине 30-х годов в СССР завершилось формирование административно-командной системы. Ее важнейшими чертами были: централизация системы управления экономикой, сращивание политического управления с экономическим, усиление авторитарных начал в руководстве общественно-политической жизнью. Сужение демократических свобод и прав граждан сопровождалось ростом и укреплением культа личности И. Сталина.

Система планирования. Пятилетние планы. Государственное управление с конца 1920-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, которые нередко пересматривались произвольно в сторону увеличения. основная форма планирования социально-экономического развития страны, органическая часть системы планов, включающей долгосрочные, среднесрочные (пятилетние) и текущие народно-хозяйственные планы. Главное назначение пятилетних планов — воплощать поставленные Коммунистической партией на данный конкретный отрезок времени социальные, экономические и научно-технические задачи в систему заданий и мероприятий, обеспечивающих условия и предпосылки для осуществления целей долгосрочного плана, вытекающих из Программы КПСС. Пятилетние планы конкретизируют цели долгосрочного плана, намечают последовательность и сроки их достижения, предусматривают систему мероприятий для более глубокого технико-экономического обоснования задач, стоящих перед народным хозяйством страны в ближайшие годы. П. п. р. н. х. разрабатываются по поручению партии и Советского правительства государственными, ведомственными и производственными плановыми органами и научными учреждениями в два этапа.

Первый этап — разработка основных направлений развития народного хозяйства страны на плановый период — укрупнённая модель будущего плана. Второй этап — составление на основе утвержденных съездом КПСС Директив развёрнутого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР с распределением заданий по годам министерствам СССР, союзным республикам и экономическим районам страны.

Преобладание отраслевого принципа в управлении экономикой. Упразднение ВСНХ, создание отраслевых наркоматов. Производственно-отраслевой и территориальный принципы действия органов государственного управления. Дробление наркоматов. Проведение политики ускоренной индустриализации потребовало серьезных изменений в системе управления промышленностью.

В 1920-е гг. оно строилось на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭЛРО, ГПУ и т.д.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руководства с преобладанием одного из них. Для 1930-х гг. было характерно преобладание отраслевого принципа управления, усиление тенденции к единоначалию и централизации в распределении сырья, рабочей силы и производимой продукции. На¬чало этому процессу было положено принятым в январе 1932 г. поста¬новлением ЦИК СССР о перестройке управления промышленнос¬тью. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на ХVII съезде ВКП(б) (январь - февраль 1934 г.). В марте 1934 г., исходя из указаний съезда, было принято специальное поста¬новление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государст¬венного управления должны были быть перестроены на основе про¬изводственно-отраслевого и территориального принципов. Реализация постановления 1934 г. сопровождалась дроблением, разукрупнением практически всех наркоматов. Был упразднен единый промышленный наркомат – ВСНХ, его органы в губерниях, краях, областях, округах. Вместо него созданы три отраслевых наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР (Наркомтяж, НКТП), Наркомат легкой про-мышленности СССР (Наркомлегпром) и Наркомат лесной промыш¬ленности СССР (Наркомлеспром). В 1934 г. к ним добавился четвер¬тый - Наркомат пищевой промышленности, в 1939-м их было уже 21 (из НКТП в 1936 г. выделились Наркомат оборонной промышленно¬сти и Наркомат машиностроения). Из Наркомата путей сообщения был выделен Наркомат водного транспорта, из Наркомзема – Наркомат зерновых и животноводческих совхозов. В мае 1939 г. был создан Наркомат по строительству, который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом. На базе наркомата топливной промышленности были созданы Наркоматы нефтяной и угольной промышленности, а также Наркомат электропромышленности.

Развитие ведомственности. Разукрупнение наркоматов и их дробление способствовало воз¬никновению и развитию ведомственности, со временем составившей специфику советской хозяйственной системы. В рамках этой системы управления отраслевые наркоматы превращались в замкнутые адми¬нистративно-хозяйственные единицы (ведомства), выступавшие од-новременно в роли центральных органов государственного управле¬ния и органов хозяйствования.

Смена политического руководства страны. Политика репрессий. Политические процессы против оппозиции. Борьба против «вредительства». Чистки Советов. ОГПУ как карательный орган диктатуры пролетариата. Изменение внутриполитического курса повлекло за собой смену политического руководства страны, вытеснение, а затем и уничтожение Сталиным старых партийных кадров. В 1927 г. по обвинению в организа¬ции контрдемонстрации в связи с празднованием 10-летия Октябрьской революции из партии были исключены Л.Д. Троцкий, Л.Б. Каменев и Г.Е. Зиновьев. В 1929 г. был снят с поста редактора «Правды», а затем вы¬веден из состава Политбюро Н.И. Бухарин, недавний союзник Сталина в борьбе с «левой» оппозицией. В том же году из страны был выдворен Троuкий, снят с поста председателя Совнаркома и заменен В.М. Моло¬товым сторонник Н.И. Бухарина А.И. Рыков.

В конце 1920-х гг. обозна¬чился поворот сталинского руководства к практике репрессий, который был начат в 1928 I: широкой кампанией борьбы против «вредительства» и завершился физическим уничтожением всех находившихся в оппозиции к Сталину крупных пар-тийных лидеров во второй половине 1930-х гг. С победой «генеральной линии» Сталина на строительство социа¬лизма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось на¬ступление на демократические институты, возникшие в период нэпа. Были проведены грандиозные чистки местных Советов, все они ставились в жесткую зависимость от финансовых возможностей цен¬тра, стали финансироваться по остаточному принципу из средств, ос¬тавшихся от финансирования индустриализаuии. С 1928 г. были за¬крыты откомхозы и ГУКХ. НКВД больше не занимался вопросами местного самоуправления и не курировал местное хозяйство. Вместо него было создано ОГПУ - орган надзора за населением и каратель¬ный орган диктатуры пролетариата.

«Перетряхивание» госаппарата, чистка партийных органов. Очень частым явлением были «чистки» как партийных рядов, так и госаппарата. При всех неудачах было традицией искать виновных - это «врагов народа», «вредителей» и др. «Перетряхивание» парт-, госаппарата, кооперативных и общественных организаций проводилось в период с 1925 по 1932 гг. специальными комиссиями из представителей партийных, профсоюзных и советских органов. «Вычищено» было примерно 10 % от общего числа проверенных.

От «чисток» перешли к более радикальным мерам - репрессиям, которые коснулись всех слоёв общества.

Рост управленческого аппарата. Другим негативным последствием проведенной реформы управле¬ния промышленностью стал стремительный рост управленческого ап¬парата. По данным переписи населения 1939 г., за 10 лет он вырос в 6 раз. С целью установления контроля над вновь создаваемыми наркомата¬ми и координации их деятельности власть вынуждена была создавать новые бюрократические надстройки. Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческого аппа¬рата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В не меньшей мере этому способствовала нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, который правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократического, командно-административного характера. Личный состав органов управления формировался из грамотных специалистов, за счет рабочих и крестьян («выдвиженцев»), ускоренного обучения их на различных курсах, рабфаках, учебных заведениях.

Контрольные и карательные органы. В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо вновь со¬зданного в 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), дейст¬вовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т.д.). Все они были строго централизованы и работали в масштабах СССР, независимо от Советов.

«Руководящая роль» партии партии в государстве. КПСС является ведущей и направляющей силой развития во всех областях социалистического и коммунистического строительства. Эта ее роль находит выражение в многообразных фор­мах. Партия определяет главное направление развития социалистиче­ской государственности на том или ином конкретном этапе, ставит основ­ные, политические задачи, которые разрешает государство, определяет дели правового регулирования общественных отношений. Коммунистическая партия осуществляет руководство социалисти­ческим государством не только тем, что определяет генеральную линию развития и основные направления его деятельности, в том числе и право­творческой. Руководящая роль партии выражается в том, что она осу­ществляет подбор и расстановку руководящих кадров в государствен­ном аппарате, дает директивные указания, относящиеся к деятельности как государственного аппарата в целом, так и отдельных его органов, и должностных лиц, осуществляет проверку и контроль за выполнением этих директивных указаний.

Сращивание партийного и государственного аппарата. Утвердилась диктатура правящей партии, обладающей монополией на государственную власть. Происходит сращивание партийной власти с властью государственного аппарата. В результате внутрипартийной борьбы устанавливается единоличная власть партийного лидера, Генерального секретаря ЦК партии И.В. Сталина. В результате проведения массовых репрессий Сталин устранил всех реальных и потенциальных противников, препятствовавших утверждению режима его личной власти.

Конституция СССР 1936 г. Завершение построения основ социализма. Отмена ограничений в избирательных правах. Произошедшие к середине 1930-х гг. изменения в экономическом, социальном и политическом развитии советского общества были за¬креплены в принятой VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом Сове¬тов (5 декабря 1936 г.) Конституции СССР. Конституция объявила о завершении построения основ социализма, формировании едино¬укладной плановой экономики и утверждении социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Были отменены существовавшие в первых советских конституциях ограничения в избирательных правах, вводи¬лось всеобщее, прямое и равное избирательное право, что, однако, не ме¬няло существа дела в условиях сохранения однопартийной системы, не предполагавшей проведение альтернативных выборов. Ст. 126 Конституции говорила о ВКП(б) как о руководящем ядре всех общественных и государственных организаций трудящихся.

Верховный Совет СССР и его Президиум; принципы формирования и компетенция. Палаты Верховного Советы. Верховные Советы союзных республик. Полномочия общесоюзных органов. Совет народных комиссаров; принцип формирования и компетенция.

С принятием Основного закона была изменена структура государст¬венной власти. Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Высшим органом государственной власти стал Верховный Со¬вет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г. Была изменена также система местных Советов. Прежние Советы рабо¬чих, крестьянских и красноармейских депутатов были преобразованы в Советы депутатов трудящuxся. Упразднялись региональные съезды Со¬ветов. Распорядительными органами на местах, как и прежде, являлись исполкомы Советов, в руках которых находилась реальная власть. По аналогии с прежним союзным ЦИК Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Нацио¬нальностей, в равной мере наделенных правом законодательной ини¬циативы. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам, члены Совета Национальностей - по устанавливаемой норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов - от автономной республики, 5 - от автономной облас-ти, 1 - от автономного округа. Основной формой работы Верховного Совета СССР являлись сессии, созываемые согласно Конституции два раза в год. Верховный Совет СССР на совместном заседании обе их палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе 37 че¬ловек (председателя, 11 заместителей в соответствии с числом союз-ных республик, секретаря и 24 членов). В его функции входили: созыв сессий Верховного Совета, толкование законов, издание указов, рос¬пуск палат и назначение новых выборов.

В отличие от Верховного Совета СССР, Верховные Советы союз¬ных республик не были двухпалатными, поэтому их национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы только через Совет На¬циональностей Верховного Совета СССР. Конституция существенно расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, равно как и право решения вопросов трудового законодательства, законодатель¬ства о суде и административно-территориального устройства. Конституция 1936 г. не внесла каких-либо существенных измене¬ний в структуру и характер функционирования исполнительной вла¬сти. Высшим исполнительным органом оставался Совет народных ко¬миссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народного хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. СНК формировался Верхов-ным Советом СССР и в своей деятельности был подотчетен ему и его Президиуму. В Конституции СНК СССР определялся как высший ис¬полнительный и распорядительный орган государственной власти.