Тема 15. Система органов государственного управления в советском государстве в 1920-е гг.

Переход к новой экономической политике. В марте 1921 г. на Х съезде РКП(б) Ленин предложил новую экономиче¬скую политику. Ее основу составил переход от административно- сило¬вых форм осуществления власти к экономическим методам управле¬ния обществом. Децентрализация власти и управления была продиктована хозяйственной разрухой и неразберихой в системе управления, вызванных политикой «военного коммунизма», равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным прави¬тельством в условиях перехода от войны к миру

Децентрализация управления. При этом осуществлялась децентрализация управления отдельными отраслями, наиболее крупные и технически оснащенные фабрики и заводы объединялись в тресты. Предприятия переводились на хозрасчет («безубыточность и прибыльность»), проводилось материальное стимулирование рабочих. Правительство пыталось придать развитию экономики плановый характер: еще в 1920 г. был утвержден план электрификации России (ГОЭЛРО), в 1921 г. возникла Государственная общеплановая комиссия (Госплан).

Сохранение однопартийной системы. Введение нэпа скорее было вынужденной «уступкой», нежели результатом пересмот-ра партией политико-идеологических основ учения: они оставались прежними - «диктатура пролетариата», «руководящая роль партии» и т.д. Так же как и в годы Гражданской войны, перестройка системы управления в период нэпа осуществлялась в условиях однопартийной системы, установившейся с лета 1918 г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением V Всероссийского съезда Советов была исключена из состава Советов всех уровней.

Показательные процессы над оппозиционными политическими партиями. Летом 1921 г. ВЧК принимает решение «провести массовые операции в государственном масштабе по правым и левым эсерам», чтобы «выкачать из деревни всех эсеров, засевших там в кооперативах, земотделах, наробразах, продорганах». Летом 1922 г. в Москве был организован судебный процесс над членами ЦК и рядом активистов партии социалистов революционеров. Из 34 подсудимых, проходивших по этому процессу, 12 оказались приговорены к расстрелу, остальные — к тюремному заключению на срок от 2 до 10 лет. Президиум ЦИК помиловал десять приговоренных к смертной казни. Для двоих осужденных исполнение смертного приговора приостановили с оговоркой немедленного его приведения в действие, в случае использования активистами эсеровской партии вооруженных методов борьбы с Советской властью. После процесса распад партии эсеров стал необратимым. Условия, делавшие неизбежным отмирание в СССР оппозиционных партий, не могут быть охарактеризованы однозначно. Свою роль в ускорении этого процесса, без сомнения, сыграла репрессивная по отношению к «непролетарским» партиям политика большевиков, пропагандистские кампании по дискредитации оппонентов, чистки советских и государственных учреждений, общественных организаций от членов небольшевистских партий и др.

Упразднение свободы слова и печати. Допуская элементы экономического плюрализма, правящая пар¬тия не отказалась от насаждения идеологического единомыслия в об¬ществе, не признававшего возможности сосуществования различных мировоззренческих установок. Упразднялась свобода слова и печати. В июне 1922 г. был образован специальный цензурный орган - Главлит (Главное управление по делам литературы и издательств), получивший право предварительного просмотра всех предназначенных для печати материалов и запрета на выпуск неугодной властям печатной продукции. Осенью того же года была подготовлена и осуществлена беспрецедент¬ная акция по высылке из страны 160 «инакомыслящих» российских уче¬ных и философов, среди которых были Н.А Бердяев, С.Н. Булгаков, СЛ. Франк, Н.О. Лосский, И.А Ильин, Л.П. Карсавин, АА Кизеветтер, Б.Л. Вышеславцев, П.А Сорокин.

Денационализация средней и мелкой промышленности. С августа 1921 г. началась реорганизация крупной и средней промышленности. За государством оставались лишь жизненно необходимые и рентабельные предприятия, обеспеченные рабочей силой, сырьем и топливом. Остальные предназначались к сдаче в аренду кооперативам, товариществам и частным лицам либо закрывались до лучших времен. Была объявлена денационализация мелкой промышленности. Мастерские, которые не успели национализировать, оставались у прежних владельцев; по национализированным процедура возврата была более сложной и длительной. С января 1922 г. почти все предприятия, оставшиеся в ведении ВСНХ, были сняты с государственного снабжения, а заводы «Орлее» и механический № 3 переведены на коммерческий расчет по обеспечению необходимым оборотным фондом.

Отмена продразверстки. 8 марта 1921 г. Ленин выступил на Х съезде РКП(б) с докладом «О замене разверстки натуральным налогом». Предлагалось заменить продразверстку налогом в виде части полученного крестьянином урожая. Остальная продукция оставалась в распоряжении крестьянина, который мог свободно обменивать ее на промышленные изделия в государственных обменных пунктах. Товарообмен предполагалось вести с каждым крестьянином индивидуально. Таким образом вводилась частичная свобода оборота, означавшая возрождение в деревне буржуазных отношений. Отмена продразверстки имела, в первую очередь, политический эффект: в течение нескольких месяцев прекратились крестьянские восстания.

Введение свободы торговли. Переход от продразверстки к продналогу требовал насыщения рынка промышленными товарами. Расчеты на импорт не оправдались, т.к. Советскому правительству не удалось получить больших кредитов на Западе. Государство не располагало товарными запасами. Это вынудило власть отказаться от организации товарообмена и разрешить обычную торговлю. Быстрее всего частный сектор рос в торговле, где не требовались крупные капиталовложения, а начатое дело можно было быстро свернуть с относительно небольшими потерями.

Денежная реформа. Система двух валют: червонцев и совзнаков рассматривалась как временная, рассчитанная на переходный период до установления стойкой валюты.

Было решено начать с 1-го января 1922 года деноминацию совзнаков с расчетом: 1 новый рубль за 10 тыс. старых, а также изъять из обращения старые деньги. Новые банкноты стали называться не «расчетными» а «денежными» знаками. 6-го декабря ХI конференция РКП(б) обнародовала решение партийно-государственного руководства начать работу по возобновлению денежного обращения на металлической (золотой) основе.

В этих условиях принимается решение о введении стабильной советской валюты — червонца. Банкноты достоинством 10 руб. назывались «червонцами» из-за красного цвета купюры. Постепенный безстрессовый переход к новой денежной единице должно было обеспечить параллельное использование советских расчетных знаков и червонца. В январе 1923 г. была осуществлена вторая деноминация совзнаков. В оборот вошли новые рубли, равные по стоимости 100 рублям 1922 года или 1 млн. руб. предыдущих лет. С середины года, когда государственные предприятия начали выплачивать зарплату в червонцах, новая валюта стала укореняться в экономическом обмене между городом и селом. В октябре 1923 г. ее удельный вес в совокупной денежной массе достиг 74%. Денежная реформа завершилась в феврале 1924 года, когда в обращение ввели казначейские билеты. Совзнаки после этого были изъяты из обращения.

Упразднение чрезвычайных органов власти и управления. Упразднялись чрезвычайные органы власти и управления, что нашло свое выражение сначала в сокраще¬нии компетенций и обязанностей ВЧК и ее органов, а затем и в ее ре-организации. 6 февраля 1922 г. ВЧК Былa окончательно упразднена, и вместо нее бьmо создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ).

Одновременно с этим проводилась постепенная замена чрезвы¬чайного законодательства времен Гражданской войны гражданским, создавались законодательные кодексы в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового пространства государственного управления. В 1922 г. вступили в действие Граждан¬ский, Уголовный, Земельный, Гражданско-процессуальный, Уголов¬но-процессуальный кодексы и ряд других. Была проведена судебная реформа, восстановлен институт судебных следователей, упраздненный декретом советского прави¬тельства о суде 22 ноября 1917 г., была создана прокуратура РСФСР как высший орган правового надзора.

Судебная реформа. Первым её шагом становится слияние в 1921 г. гражданских, военных и транспортных трибуналов в единую структуру. В качестве верховного надзорного и кассационного органа создавался единый Верховный трибунал при ВЦИК. В дальнейшем, с января 1923 г. общие революционные трибуналы ликвидировались окончательно. На месте упразднённых трибуналов для рассмотрения гражданских и других дел создавалась трёхступенчатая судебная система: народный суд, губернский суд, Верховный суд.

Совет труда и обороны. орган СНК РСФСР, направлявший деятельность экономических комиссариатов и деятельность всех ведомств в области обороны страны. Создан в апреле 1920 на основе Совета рабочей и крестьянской обороны. Согласно Положению, принятому Восьмым Всероссийским съездом Советов (декабрь 1920), действовал на правах комиссии СНК. Органами С. т. и о. на местах были областные, губернские, уездные и волостные экономического совещания.

Госплан. 22 февраля 1921 г. при Совете труда и обороны (СТО) создается общеплановая комиссия для разработки единого общегосударственного плана и утверждено Положение о Государственной общеплановой комиссии (в дальнейшем – Госплан).

Таким образом, Госплан стал вторым важнейшим звеном, порожденным выработанной В. Лениным политикой, стратегией и тактикой НЭПа, разработки и осуществления плана ГОЭЛРО, который на деле оказался основой перспективного и текущего планирования народного хозяйства страны. На Госплан возлагались:

• разработка единого общегосударственного хозяйственного плана, способов и порядка его осуществления;

• рассмотрение и согласование с общегосударственным планом производственных программ и плановых предложений всех ведомств;

• выработка мер общегосударственного характера по развитию знаний и организации исследований, необходимых для осуществления плана государственного хозяйства по использованию и подготовке потребного персонала;

• распространение сведений о плане народного хозяйства, о способах его осуществления и формах организации труда.

Для этого Госплан наделялся адекватными полномочиями, правами и ресурсами.

Экономические совещания и их роль. В качестве местных органов экономического управления с 1921 г. образуются областные, губернские и уездные экономические совещания. Низовыми органами СТО стали экономические совещания на предприятиях и крестьянские комитеты по улучшению сельского хозяйства.

Организация местного самоуправления на местах. Упадок производства и неэффективность централизованного управ¬ления заставили большевиков заняться проблемой организации хозяй¬ственного самоуправления на местах. Были расширены права возникших еще в начале 1920 г. в структуре местных Советов специальных от¬делов коммунального хозяйства (откомхозы), которым передавались пол-номочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Создание откомхозов и де¬централизация хозяйственного управления происходили под лозунгом «борьбы против главкизма» и, по мнению специалистов, имели про¬грессивное значение. В ходе преобразований на местный уровень были переданы вопро¬сы землеустройства и благоустройства, жилищное дело, была осуще¬ствлена демуниципализация (передача в частную собственность) жилья. В 1921 г. в ведение местных органов власти передавалась мест¬ная промышленность, в частности на правах «мандатного управления» по договорам с ВСНХ. В 1925 г. ВЦИК СССР принял «Положение о городских Советах», а в 1926 г. - «Положение о местных финансах», которое устанавливало только два вида местных бюджетов - городские и волостные, остальные признавались исключительно регулирующи-ми. Значение этих документов состояло в том, что они сформировали местную власть, юридически закрепив компетенцию, права и средства местных Советов. В целом децентрализация хозяйственного управления, выразивша¬яся в создании откомхозов и наделении Советов собственными фи¬нансами, способствовала быстрой ликвидации разрухи и повышению благосостояния страны до уровня 1913 г.

Главное управление коммунального хозяйства. В апреле 1920-го в НКВД создается Главное Управление Коммунального Хозяйства (ГУКХ), а в губерниях Отделы Коммунального Хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочий "по вертикали" (от государственного Центра) и "по горизонтали" (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи. При отсутствии средств в соответствии с известным мировым опытом приоритеты отдаются сохранению и восстановления жилья, строительство жилья отложено на будущее. "Собирание коммун" в "борьбе с главкизмом" проходит в острой борьбе. В решении задачи сохранения и восстановления жилья выделяются три основных направления:

1. ограничение вмешательства Советских органов в эксплуатацию жилых

зданий;

2. создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и.

восстановлению жилья;

3. профессионализация эксплуатации жилья.

Образование СССР. Договор об образовании СССР. Конституция СССР 1924 г. В конце 1922 г. произошло одно из самых важных в истории совет¬ского общества событий - образование СССР, положившее начало но¬вому этапу развития Советского государства в форме федерации союз¬ных республик. 27 декабря 1922 г. был подписан договор между четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской Феде¬рацией) о создании нового союзного государства. Состоявшийся 30 де¬кабря 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов утвердил Договор и Деклара¬цию об образовании Союза Советских Социалистических Республик.

Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд Советов, созываемый ежегодно (с 1927 г. раз в два года) и формировав¬шийся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийского съезда Советов. В период между съездами Советов вер¬ховную власть в стране осуществлял Центральный исполнительный ко¬митет (ЦИК) СССР, состоявший из двух обладавших равными права¬ми законодательных палат: Союзного Совета (формировался всеми республиками пропорционально их населению) и Совета Националь¬ностей (по пять представителей от каждой союзной и автономной рес¬публики и по одному от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководящий орган - Президиум ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик постоянно возрастала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного го¬сударства стал Совет народных комиссаров СССР (с 1946 г. Совет мини¬стров). Все эти положения были закреплены в принятой 31 января 1924 г. на II съезде Советов Конституции СССР.

Необходимость объединения советских республик в единое государ¬ство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сложившейся экономической и хозяйственной взаимозависимостью национальных районов бывшей Российской империи, потребностью в более тесной их интеграции по сравнению с договорной федерацией в целях восстановления и развития народного хозяйства), так и политиче¬скими соображениями, стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя. Создавая СССР, большевики решали одно¬временно две задачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство большую часть территории Российской империи и сохранить единство и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правя¬щей партии стройную вертикаль власти в огромной стране.

В Конституции 1924 г. федерация трактовалась как переходная форма к полному государственному единству. Одной из особенностей нового союзного государства было статусное неравенство националь¬но-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союз¬ные, автономные республики, края, области, округа). В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунис¬тическим партиям, входившим в состав единой РКП(б), что не толь¬ко облегчало большевикам задачу объединения суверенных респуб¬лик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образований союзному центру.

Административно-территориальные преобразования. Местные органы власти по конституциям республик 1920-х гг. Одновременно с созданием СССР проводились адмuнuстратuвно-террuторuальные ре¬формы, имевшие важное значение для совершенствования системы госу¬дарственного управления в стране.

Переход от старого административ¬но-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, так как власть вынуждена была исходить не только из учета разнообразия экономических и хозяйственных условий развития различных регионов, но и брать в расчет особенности административно¬го и национального устройства, культурных традиций проживавших на огромном пространстве России народов. К концу 1920-х гг. работа эта в основном была завершена: в Российской Федерации утвердилась новая так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в ос¬тальных союзных республиках - двухзвенная (район, округ). Во второй половине 1920-х гг. в ходе проведенного национально-государственного размежевания образовался ряд новых союзных республик. В 1925 г. на территории Туркестанской АССР Бухарской и Хорезмской народных ре¬спублик, входивших в состав РСФСР, были образованы Узбекская ССР и Туркменская ССР. В 1929 г. статус союзной республики получил Таджи¬кистан, до этого входивший в состав Узбекской ССР.