1.3. Глава муниципального образования и местная администрация

В структуре органов местного самоуправления уставом муниципаль-ного образования может быть предусмотрена должность главы муници-пального образования — выбор­ного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования.

Выборы глав муниципальных образований отличаются разнообра-зием. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ позволяет населению самостоятельно определять порядок формирования органов местного самоуправления. Так, в со­ответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может:

• избираться непосредственно населением на муници­пальных выборах;

• избираться из состава представительного органа де­путатами.

Например, во всех муниципальных образованиях Са­ратовской области главы муниципальных образований из­бирались депутатами из состава представительного органа местного самоуправления, т.е. путем косвенных выборов.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанав­ливает запрет на совмещение двух должностей: глава му­ниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципаль-ного образования и главой местной администрации, т.е. возглав­лять испол-нительно-распорядительный орган. При этом данный Закон предоставляет выбор главе муниципального образования, избранному непосредственно населением. Та­кой глава муниципалитета вправе входить в состав пред­ставительного органа с правом решающего голоса и быть его председа-телем либо возглавить местную администра­цию. Если же глава муници-пального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава, то он вправе только быть председателем этого представительного органа

Примечательно, что эти ограничения не распространяются на сельские поселения. Здесь глава муниципального образо­вания независимо от способа избрания может быть председа­телем представительного органа муници-пального образова­ния и главой местной администрации одновременно.

В настоящее время в 6% муниципальных образований главы избира-ются на муниципальных выборах и являются председателем представи-тельного органа; в 28% муници­пальных образований главы избираются на муниципальных выборах и возглавляют местную администрацию; в 18% муниципальных образований главы избираются предста­вительным орга-ном из своего состава и являются его пред­седателем; являются председа-телем представительного ор­гана и возглавляют местную администрацию одновременно (данное положение действует в отношении сельских посе­лений) в 48% муниципальных образований.

Согласно ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ полномочия главы муниципального образова­ния прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) удаления от должности по инициативе депутатов представитель-

ного органа муниципального образования;

4) удаления от должности по инициативе высшего долж­ностного лица

субъекта РФ (руководителя высшего испол­нительного органа государ-

ственной власти субъекта РФ);

5) признания судом безвестно отсутствующим или объ­явления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного пригово-

ра суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жи-

тельства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения граж-

данства иностранного государства — участника международного дого-

вора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет пра-

во быть избранным в ор­ганы местного самоуправления, приобрете-

ния им граждан­ства иностранного государства либо получения им

вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на

постоянное проживание гражданина Российской Федера­ции на террито-

рии иностранного государства, не являющего­ся участником международ-

ного договора РФ, в соответствии с которым гражданин Российской

Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет

право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспо­собности по состо-

янию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального

образования;

11) досрочного прекращения полномочий представитель­ного органа муни-

ципального образовшшя, если глава муници­пального образования был

избран из состава данного органа.

Удаление от должности главы муниципального образо­вания — это новый способ досрочного прекращения полно­мочий главы муниципалитета, введенный Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ в мае 2009 г. Закон пред­усматривает три основания для удаления главы муници­пального образования в отставку:

1) принятие решений, совершение действия (бездей­ствия), повлек-шего (повлекшее) неблагоприятные послед­ствия финансового плана. К таким последствиям Закон от­ носит два случая: во-первых, возникнове-ние просроченной задолженности муниципальных образований по ис-полне­нию своих долговых и бюджетных обязательств более 30% собст-венных доходов бюджетов муниципальных образова­ний в отчетном фи-нансовом году, и во-вторых, нецелевое расходование бюджетных сред-ств либо нарушение Консти­туции РФ и иного законодательства при осу-ществлении от­дельных переданных государственных полномочий;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязан­ностей по решению вопросов местного значения, осущест­влению законно возложен-ных полномочий и (или) обязан­ностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномо-чий, переданных органам местного самоуправления федераль­ными за-конами и законами субъекта РФ; неудовлетворительная оценка деятель-ности главы муниципального образования представительным органом

муниципального образования по результатам его ежегод­ного отчета,

данная два раза подряд.

Процедура удаления главы муниципального образова­ния от должности формализована в законе и состоит из не­скольких последова-тельных стадий.

1.Формирование инициативы депутатов представи­тельного орга-на муниципального образования об удалении главы муниципального обра-зования в отставку, которая должна быть выдвинута не менее чем 1/3, от установленной численности депутатов представительного органа муници­- пального образования. Такая инициатива оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный ор­ган муниципального образования.

2.Уведомление главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительно-го органа государственной власти субъекта РФ) о выдвижении такой ини-циативы не позднее дня, следующего за днем внесения соответствующего обраще­ния в представительный орган муниципального образования. Это необходимо в связи с тем, что согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ рассмотрение инициативы депутатов об удалении гла-вы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего долж­ностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни-­ тельного органа государственной власти субъекта РФ), а некоторых случаях — только при его согласии.

3. Рассмотрение инициативы депутатов представитель­ного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной влас-ти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отс-тавку осуществляется представительным органом му­ниципального образо-вания в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обраще-ния.

4. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образова­ния в отставку считается при-нятым, если за него проголосо­вало не менее ²/₃ от установленной численно-сти депутатов представительного органа муниципального образования.

5. В случае если глава муниципального образования не согласен с

решением представительного органа муници­пального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение, которое подлежит официальному опубликованию вместе с решени­ем о его отставке.

6. В случае если инициатива об удалении главы муни­ципального образования в отставку отклонена представи­тельным органом муници-пального образования, повторно данный вопрос может быть вынесен на рассмотрение не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рас-сматривался указанный вопрос.

В соответствии со ст. 34 Закона в структуру органов местного самоуправления входит также местная админи­страция (исполнительно-распорядительный орган).

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправ-ления создаются для оперативного управле­ния определенными сфера-ми хозяйственной, социально-культурной и правоохранительной деятельно-сти или для осуществления координационно-регулирующей и контроли­рующей деятельности в отношении органов, предприя­тий, учреждений, орга-низаций и лиц, им не подчиненных.

Местной администрацией руководит глава местной адми­нистрации на принципах единоначалия и несет ответствен­ность за надлежащее осуществление своих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ главой местной администрации может быть гла­ва муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса. Условия контракта, порядок проведения конкур­са для главы местной администрации, общее число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным ор­ганом соответствующего муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования. Этот контракт может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном по­рядке в трех случаях на основании

заявления:

1) представительного органа муниципального образо­вания или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся реше­ния вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта РФ (руково­дителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного

самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) главы местной администрации — в связи с нарушени­ями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государ-ственной власти субъекта РФ.

Структура местной администрации утверждается предста­вительным органом муниципального образования по представ­лению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной админист-рации.

Глава местной администрации назначает своих замести­телей либо

самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного органа муниципального образования (этот вопрос решается в уставе муниципального образования).

Заместители главы администрации выполняют функции в соответст-вии с распределением обязанностей, установлен­ным руководителем админи-страции либо, по его представ­лению, представительным органом. В случае отсутствия руководителя администрации или невозможности выпол­нения им своих обязанностей его полномочия осуществля­ет первый заместитель.

В структуру местной администрации могут входить де­партаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отли­чающиеся друг от друга мас-штабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления.

Количество создаваемых структурных подразделений в местной администрации, их функции зависят от уровня муниципального образова-ния, особенностей его экономики, численности жителей и других обстоя-тельств.

В районах и крупных городах действуют структурные под­разделения администрации, занимающиеся вопросами народного образования, здраво-охранения, социальной защиты на­селения, жилищно-коммунального хозяй-ства, строительства, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, культуры, потребительского рынка и услуг, фи­нансов, управ-ления муниципальной собственностью, охраны природы, земельных ресурсов и землеустройства и т.д.

В небольших муниципальных образованиях структурные подразде-ления местных администраций не образуют­ся. Все функции исполнительно-распорядительного органа осуществляют руководитель местной админи-страции и его заместители с работниками аппарата.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ помимо пред-ставительного органа муниципального зования, главы муниципального образования, местной ад­министрации и ее главы на муниципальном уровне обра­зуются контрольный орган муниципального образования, изби-рательная комиссия муниципального образования и иные органы.

Контрольный орган муниципального образования (конт­рольно-счет-

ная палата, ревизионная комиссия) образуется в целях контроля за испол-нением местного бюджета, со­блюдением установленного порядка подго-товки проекта бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контро­ля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципаль­ной собственности. Результаты проверок контрольного органа муниципального образования подлежат опублико­ванию.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусмат­ривает два способа формирования контрольного органа муниципального образова-ния:

• на муниципальных выборах;

• либо представительным органом муниципального образо­вания.

Способ и порядок формирования контрольного ор­гана определяются в уставе муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образова­ния является

муниципальным органом (не органом местного самоуправления), который организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного само­управления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.

Кроме названных органов, осуществляющих распоря­дительную,

исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссии, которые принимают решения коллегиально. На­пример, комиссия по делам несовершеннолетних, админи­стративная комиссия, комиссия по улучшению положения женщин, семьи и детей, комиссия по рациональному ис­пользованию нежилых помещений на территории муници­пального образования и иные комиссии.

От них следует отличать органы с совещательными полномо-чиями, создаваемые при главах местных адми­нистраций. Это кол-легии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администраций согласно уставу вправе созывать совет ди­ректоров предприятий для рассмотрения и обсуждения во­просов социально-экономического развития муниципаль­ного образования.

2. Полномочия и ответственность органов и должностных

лиц местного самоуправления

2.1. Предметы ведения и полномочия органов местного

самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления характе­ризуют те сферы и объекты, которые находятся под пря­мым воздействием местного самоуправления, определяют те области жизнедеятельности населения муниципально­го образования, на которые распространяется его юрисдик-. кция.

Конституция РФ и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ используют для характеристики предметов веде­ния местного самоуправ-ления понятие «вопросы местного значения». Вопросы местного значения можно определить как круг дел (объектов), решение которых обеспечивает ло­кальную (для данной территории) жизнедеятельность му­ниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Это вопросы, которые вправе самостоятельно решать местное самоуправление.

В отличие от Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, который в ст. 6 указывал 30 вопросов местного значения, относящихся ко всем без исключения муниципальным об­разованиям, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ дифференцированно подходит к решению этого воп-роса. В нем определены вопросы местного значения для каждого вида муни-ципального образования. Так, ст. 14 содержит перечень вопросов местного значения поселения, ст.15 – перечень вопросов местного значения муници-пального района, ст. 16 включает перечень вопросов местного значе­ния го-родского округа.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 -ФЗ про­водится различие между вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления по их ре­шению.

Понятие «полномочия органов местного самоуправле­ния» является новым для отечественного государствоведения. Впервые данное понятие упоминается в ст. 132 Кон­ституции РФ, в соответствия с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятель­ному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправ­ления можно подразделить на две группы:

• «собственные» полномочия местного самоуправле­ния, т.е. те полно-мочия, которые признает за местным са­моуправлением государство;

• отдельные государственные полномочия, которыми федеральным за-

коном или законом субъекта РФ могут наделяться органы местного самоуправле­ния с передачей необходимых для их осуществления мате­- риальных и финансовых ресурсов.

Собственные полномочия органов местного самоуправ­ления мож-но определить как совокупность присущих им прав и обязанностей, необ-ходимых для решения вопросов местного значения и закрепляемых в уставе муниципаль­ного образования в соответствии с Конституцией РФ, феде­ральными законами, законами субъектов РФ.

Перечень собственных полномочий органов местного са­моуправления

определен в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Классификация полномочий органов местного само­управления может осуществляться по различным кри­териям. Основным из них явля-ется направленность дея­тельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Анализ законодательства РФ позволяет выделить следующие основные группы полно­мочий органов местного самоуправления в зависимости от сферы деятельности:

• полномочия в области хозяйственного строительства;

• полномочия в области социально-культурного строи­тельства;

• полномочия в области охраны общественного порядка;

• полномочия в области планирования, бюджетно-финансовой дея-

деятельности и управления муниципальной собственностью;

• полномочия в области использования и охраны земли и других природ-

ных ресурсов;

• полномочия в области строительства, транспорта, связи;

• полномочия в области коммунального, бытового и торгового обслу-

живания населения.

Вместе с тем следует отметить, что Федеральным законом от

29.12.2006 N 258-ФЗ органы местного самоуправления наделены правами

(полномочиями) на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований. Указанные полномочия не относятся также к отдельным государственным полномочиям, т.к в этом случае полномочия не передаются органам местного самоуправления конкретным федеральным законом или законом субъекта РФ с передачей необходимых для их осуществления мате­риальных и финансовых ресурсов. Это так называемые «добровольные полномочия» муниципальных образований, поскольку они самостоятельно могут быть приняты ими к исполнению, но лишь при условии наличия у соответствующих муниципальных образований собственных материально-финансовых ресурсов для их осуществления. В связи с этим, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ дополнен ст.14.1, ст.15.1 и ст. 16.1, дифференцированно закрепляющих указанные «добровольные полномочия» за соответствующими видами муниципальных образований (поселения; муниципальные районы; городские округа).