Тема 3. Функції державного управління

1. Сутність і класифікація функцій державного управління.

2. Загальні функції державного управління: адміністративно-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітні.

3. Характеристика спеціальних (спеціалізованих) функцій державного управління. Елементи організаційної структури державного управління. Централізація та децентралізація в структурній організації державного управління. Особливості функції контролю в державному управлінні. Контрольні механізми у забезпеченні законності. Інституціалізація за гілками державної влади: парламентській, фінансовій, судовій, конституційній. Президентський контроль. Громадський контроль. Юридичне оформлення та закріплення функцій державного управління.

4. Допоміжні функції державного управління. Функція управління персоналом (людськими ресурсами). Юридично-судові функції. Функція public relations (зв’язки з громадськістю) у забезпеченні зовнішніх комунікативних зв’язків державного органу. Форми організації public relations в державній установі. Фінансова діяльність і бюджетний процес як допоміжна функція державного управління. Раціоналізація документообігу та організація діловодства в адміністративному апараті управління. Інновації в системі державної служби.

	Література:	1, с.125-131; 4, с.82-86; 6, с.113-130; 14, с.211-212; 16, с.103-105; 29, с.149-278; 30, 218-219; 30, с.88-104.
Основні поняття:		функція державного управління; класифікація функцій державного управління; планування; організація; контроль; мотивація; організаційна структура управління; децентралізація державного управління; управління персоналом; бюджетний процес; зв’язки з громадськістю.

Функція державного управління – це: цілісний управляючий вплив держави, специфічний за предметом, змістом і засобом його забезпечення [30, с.88; 16, с.418]; роль, яку виконує державний апарат для того, щоб здійснити відповідний вплив на суспільну систему для досягнення цілей держави, напрям його владного впливу [6, с.118]; цілеспрямовані, організуючі та регулюючі впливи на певне явище, суспільні відносини чи стан [14, с.211].

Предмет функції державного управління вказує на сторони, аспекти, прояви суспільної системи, що підлягають управлінському впливу держави (її органів). Для функції регулювання, наприклад, це конкретні відносини між людьми, що стали актуальними для суспільства.

Зміст функції управління виражає смисл і характер управлінського впливу. У названій вище функції – це створення і застосування необхідних соціальних норм (праці, поведінки і т.д.).

Спосіб реалізації розкриває засоби (можливості) збереження чи перетворення управлінських взаємозв’язків, закладених у даній функції: у функції регулювання – це здатність до упорядкування шуканих відносин між людьми через посередництво впливу на їх свідомість, поведінку і діяльність.

Через функції держави розкривається її суспільна природа і призначення. Функції державного управління показують, як, якими способами і в процесі яких взаємозв’язків з різними сегментами суспільства держава реалізує свої функції [6, с.118-120].

	Кожна з державних функцій є певним видом управлінського впливу, що пронизує всю структуру державного апарату і є спільним, типовим для певної підсистеми чи кількох підсистем державних органів. Слід розрізняти функції державного управління і управлінські функції державних органів.

Організаційна структура управління – це форма організацій системи управління, що визначає сукупність стійких зв’язків системи, забезпечує її цілісність і тотожність самій собі, тобто збереження основних властивостей при різних внутрішніх і зовнішніх зв’язках; спосіб організації і взаємодії елементів системи і зв’язків між ними, є певною характеристикою процесів, які відбуваються між елементами системи.

Під організаційною структурою державного управління прийнято розуміти державно-управлінську категорію, що характеризує відносини сукупності ланок апарату державного управління та наявних організаційних зв’язків між ними, які виражають взаємодію і координацію елементів усередині даної системи. Структура відображає склад елементів, внутрішню форму організації системи, її статику, тоді як організаційні відносини забезпечують ефективність структурних зв’язків. Взаємозв’язок і субординація елементів структури динамічні, оскільки мають рухатися слідом за об’єктом управління, що змінюється. Відтак йдеться про сукупність управлінських ланок, що мають бути розміщені в суворій співпідлеглості і забезпечувати взаємозв’язок між суб’єктом і об’єктом управління.

Організаційна структура – один з основних елементів управління організацією. Вона характеризується розподілом цілей і завдань управління між підрозділами і службовцями організацій.

Основні вимоги до організаційної структури управління:

1) мінімальна кількість управлінських зв’язків;

2) усунення елементів дублювання, оперативність і гнучкість в роботі.

Функції і структура управління – дві нерозривно взаємозв`язані та взаємообумовлені сторони одного цілого, а саме організації системи управління, що виступають відповідно як зміст і форма процесу управління. Взаємообумовленість функцій і структури управління передбачають первинність функцій і вторинність структури управління. Первинність та вторинність функцій і структури відносні, а не абсолютні [33, с.67-81].

ПЕРЕВАГИ ТА НЕДОЛІКИ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУР
Переваги	Недоліки
Лінійна структура
Жорстко формалізована, додає стійкості, надійності, оперативності, послідовності. Сприятлива для чіткого проведення в життя владних вимог, узгодженості дій виконавців	Слабо виражені зворотні зв’язки, відсутні ланки з планування і підготовки рішень, спостерігається перевантаженість інформацією
Функціональна структура
Дозволяє під кожну з функцій управління підібрати високопрофесійний апарат, забезпечити високий рівень стандартизації та формалізації управлінських процесів, виключити дублювання, зменшити потребу у фахівцях широкого профілю. Сприятлива для організації забезпечувальної діяльності	Складність міжфункціональної координації (проявляється у спробі надання пріоритету специфічним цілям), тенденція надмірної централізації, довготривалість процедур прийняття рішень, нездатність до оперативних структурних перебудов
Лінійно-функціональна структура
Поєднує перевагу лінійної і функціональної структур. Забезпечує розподіл праці, коли одні органи ухвалюють управлінські рішення і владно проводять їх в життя, а ін. забезпечують їх різноманітною інформацією. В результаті підвищується рівень держ. управління. Найбільш ефективна – апарат управління виконує рутинну роботу, що часто повторюються і змінюються. Її переваги: більш обґрунтована підготовка планів і рішень, вивільнення лінійних управлінців від ґрунтовної аналітичної роботи, залучення професіоналів у функціональні підрозділи	Відсутність тісних взаємозв’язків і взаємодії на горизонтальних рівнях, погіршення відповідальності за рішення, оскільки приймають їх одні суб’єкти управління, а реалізують як правило інші, тенденція до надмірної децентралізації
Дивізіональна структура
Поєднує автономність підрозділів з центрально контрольованим процесом розподілу ресурсів і оцінки результатів	Зростання управлінської вертикалі, поява проміжних рівнів управління для координації роботи окремих груп, відділів, дублювання функцій управління на різних рівнях, зростання чисельності штату
Матрична структура
Дозволяє швидко адаптуватися до змін умов діяльності організації, сприяє творчості управлінців, раціональному використанню персоналу за рахунок спеціалізації різних видів робіт, посилення демократичних принципів керівництва і мотивації, посилення контролю за виконанням завдань проектів, делегування повноважень від керівників служб керівникам проектів на час їх виконання, підвищення особистої відповідальності за виконання роботи.	Складна система субпідлеглості, що іноді ускладнює розподіл завдань та витрати часу, присутність конкуренції між керівниками проектів, складнощі при освоєнні нових проектів

Децентралізація державного управління: цілеспрямований, зорієнтований на покращання державного управління процес, який полягає в переміщенні від вищих до нижчих рівнів органів державної влади, від керівника до підлеглого дискретних повноважень, ресурсів та відповідальності у політичній, фінансовій і адміністративній сферах з метою виконання закріплених функцій держави; передання частини функцій державного управління центральних органів виконавчої влади місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, розширення повноважень нижчих органів за рахунок вищих за рівнем [16, с.112].

Контроль в державному управлінні – одна із найважливіших функцій державної влади та управління, яка дозволяє порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед нею; виявити недоліки та помилки в роботі і попередити їх, оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним. Контроль стає можливим завдяки наявності суб’єкта, об’єкта управління та взаємозв’язку між ними. Відповідно контроль як тип відносин є ставленням суб’єкта до власної діяльності або до діяльності інших суб’єктів з точки зору дотримання певних норм. За допомогою контролю суб’єкт управління отримує інформацію для коригування управлінської діяльності. Діяльність об’єднаних в певну структуру суб’єктів контролю, що спрямована на досягнення управлінських цілей і заснована на використанні принципів, типів, методів і технологій контролю, визначається як процес контролю.

Для забезпечення ефективності контролю він повинен відповідати вимогам об’єктивності, плановості, систематичності, комплексного підходу до оцінки стану справ, гласності, дієвості, особистої відповідальності керівника за стан і організацію контролю [16, с.164].

Механізми забезпечення законності: загальні і спеціальні.

Загальні: економічні, політичні, суспільні, морально-духовні та ін.

Спеціальні (правові): контроль, нагляд та примус.

За суб’єктами застосування контроль як спеціальний спосіб забезпечення законності поділяється на: Президентський, Парламентський, Урядовий, відомчий та судовий; нагляд – на прокурорський та адміністративний.

Президентський контроль. Контрольні повноваження Глава держави реалізує безпосередньо або через Адміністрацію Президента. Контрольні функції відповідно до покладених обов’язків за виконанням актів, доручень, резолюцій Президента України, розпоряджень та доручень Глави Адміністрації, його заступників здійснюють структурні підрозділи Адміністрації Президента України.

Завдання Президентського контролю – своєчасне відстеження невідповідностей та недоліків, підготовці пропозицій Главі держави з усунення негативних тенденцій в управлінській діяльності, виявлення чинників, що їх породжують, запобігання негативним явищам і недопущення їх надалі.

Контрольна функція Президента України обумовлена необхідністю контролювати реалізацію рішень та актів Глави держави а також його повноваженнями відносно органів, відповідальних перед ним. Сутність цієї функції – визначення фактичного стану в тій чи іншій галузі або сфері та порівнянні досягнутого з поставленими вимогами, аналізі відхилень у виконанні завдань та причин цих відхилень, а також оцінці діяльності й доцільності обраного шляху вирішення суспільних проблем.

Громадський контроль – один з видів соціального контролю, який здійснюється об’єднаннями громадян та самими громадянами, механізмів участі громадян в управлінні державними справами, контролю за діяльністю органів влади та важливий чинник забезпечення законності у сфері державного управління, без якого існування демократії неможливе.

Громадський контроль базується виключно на правових засадах. Згідно зі ст. 38 Конституції України [27] “громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”. Така конституційна норма передбачає як у теоретичному, так і в практичному контексті громадський контроль за органами державного управління і місцевого самоврядування. Для громадського контролю характерною рисою є попередження порушень у сфері виконавчої влади за допомогою засобів суспільного впливу. Громадський контроль, без якого існування демократії неможливе, є важливим чинником забезпечення законності у сфері державного управління, механізмом участі громадян в управлінні державними справами.

Громадський контроль, як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів, відрізняється від інших видів контролю, тим, що всі його суб’єкти виступають від імені громадськості, а не держави. Тому їх контрольні повноваження, як правило, не мають юридично-владного змісту, а рішення за результатами перевірок носять рекомендаційний характер.

Суб’єкти громадського контролю: політичні партії, професійні союзи, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем проживання, а також окремі громадяни, засоби масової інформації.

	ПИТАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Дайте визначення, розкрийте сутність і зміст поняття “функція державного управління”.

2. Охарактеризуйте найбільш відомі підходи до класифікації функцій державного управління.

3. На які складові поділяють загальні (основні) функції? Дайте характеристику кожній складовій та розкрийте їх сутність.

4. Обґрунтуйте необхідність втручання держави у вирішення питань економічного та соціального розвитку.

5. Які види спеціальних функцій Вам відомі? Висвітліть сутність кожного з них.

6. Що таке організаційна структура державного управління? Розкрийте переваги та недоліки організаційних структур.

7. Які переваги та недоліки централізації і децентралізації державного управління?

8. Визначте сутність поняття контроль в державному управлінні. Які види контролю в державному управлінні Вам відомі? Охарактеризуйте їх.

9. Назвіть контрольні механізми у забезпеченні законності.

10. Що спільного і відмінного в президентському і громадському контролі?

11. Означте і охарактеризуйте допоміжні функції державного управління.