Выводы по главе

Комплексный подход к исследованию эффективности правового регулирования социального управления предполагает выявление набора факторов, позволяющих выстроить систему критериев и показателей эффективности управляющего воздействия в определенной сфере общественных отношений.

К таким факторам относятся: оптимальность организации и функционирования объекта управления, достижение целей и задач управляемой подсистемы, ориентация управления на обеспечение общей социальной эффективности, учет общесистемных требований к управлению в сложноорганизованных системах (достижение наилучшего результата, устойчивость, оперативность, гибкость, непрерывность), упорядочение организационной структуры управления, рациональное распределение функций среди субъектов управления и наделение их соответствующими правовыми средствами.

Построение модели управления с учетом указанных факторов задает вектор правовому регулированию, которое, в свою очередь, за счет внутренних свойств права должно обеспечивать оптимальное сочетание методов и способов правового регулирования, стимулирующих, ограничивающих и иных правовых средств, ускорять действие норм права (правореализационный процесс), соответствовать требованиям, предъявляемым к законодательной технике.

Абстрактная модель управления, урегулированная нормами права, получает свое развитие в правореализационном процессе, в ходе которого выясняется ее эффективность, т.е. сравнение результата управляющих воздействий с критериальными признаками, воплощающими цели и задачи объекта управления (сверхсистемы), цели и задачи управляющей подсистемы (системы управления), общесистемные принципы управления и принципы права, баланс интересов субъектов, включенных в управленческий процесс, как между собой, так и во взаимодействии с интересами общества, отдельных социальных групп и индивида. В обобщенном виде правовое регулирование управления должно быть всегда направлено на получение социального эффекта.

Говоря об оценке эффективности правового регулирования социального управления, можно предложить следующую систему критериев эффективности, позволяющих определить:

- достижение объектом управления социально значимых целей в результате построения правовой модели управляющих воздействий (критерий результативности правовой модели управления);

- соответствие нормативного регулирования целям государственной, в том числе экономической и правовой, политики в области конкретных общественных отношений, общепризнанным принципам и нормам международного права, а также конституционным (общеправовым) принципам (критерий целевой обоснованности и социальной значимости правового регулирования управления);

- степень достижения баланса прав и интересов отдельных индивидов, социальных групп и общества посредством нормативно урегулированного процесса управления (критерий преодоления конфликтов между участниками общественных отношений);

- полноту охвата правовой регуляцией управленческих отношений и общественных отношений, требующих упорядочения с помощью управления (критерий правовой опосредованности управленческих связей и отношений);

- соответствие применяемого законодателем метода правового регулирования (сочетания методов) природе общественных отношений, требующих управленческого воздействия с помощью норм права (критерий оптимальности метода правового регулирования);

- оптимальность сочетания способов правового регулирования для упорядочения связей внутри системы (в том числе прямых и обратных) - (критерий комплексности правового регулирования);

- сопоставимость сложности построения субъектов управления с функциональной ролью и предназначением каждого из них в системе управления (критерий оптимальности организационной и функциональной структуры управления);

- достаточность/избыточность и адекватность правовых средств, с помощью которых субъектами права реализуются функции управления (критерий полноты правового инструментария для осуществления функций управления);

- соответствие правового регулирования управления общесистемным принципам управления и принципам права (критерий следования общесистемным принципам в правовом регулировании управления);

- обеспечение скорости (быстроты) правореализационного процесса (критерий оперативности правореализационного процесса управления);

- соответствие требованиям, предъявляемым к законодательной технике (критерий соответствия правовых норм требованиям законодательной техники).

Оценивая действующую правовую модель управления в системе банкротства, необходимо отметить, что достижение основной цели системы банкротства (объекта управления) зависит от правовой возможности кредиторов получить удовлетворение своих требований в максимальном объеме в той или иной процедуре банкротства. Наиболее благоприятными для этой цели являются реабилитационные процедуры, поскольку в случае восстановления платежеспособности должника кредиторы получают удовлетворение своих требований в полном объеме. Между тем, как свидетельствует судебная статистика количество дел, прекращенных в связи с восстановлением платежеспособности ничтожно мало. Причиной тому является не только отсутствие внешних и внутренних финансовых ресурсов для восстановления платежеспособности должников, но несовершенство правовой модели управления в системе банкротства.

Комплексная оценка эффективности правового регулирования управления на основе вышеуказанных критериев, позволяет обнаружить:

- недостаточное нормативное воплощение общесистемного принципа оперативности в управлении (своевременности принятия решений по предотвращению и/или оперативному устранению отклонений), поскольку исследование информационных связей и потоков внутри системы управления банкротством показывает низкий уровень взаимодействия временного управляющего и органов управления должника при формировании результатов анализа финансового состояния должника, утверждения плана финансового оздоровления и графика погашения, несогласованность субъектов управления в процессе выработки общей позиции относительно введения восстановительных процедур банкротства, недостаточность средств для оперативной корректировки хода реализации мер по восстановлению платежеспособности (прежде всего, из-за отсутствия юридической обязанности управляющего информировать должника о ходе и результатах внешнего управления, а также из-за отсутствия законодательно установленного срока для внесения изменений в план внешнего управления);

- недостаточный учет общесистемного принципа комплексности в управлении (взаимной увязки всех формируемых элементов, подсистем и стадий), что выражается в нарушении структурных связей и отношений между элементами системы банкротства, например, в связи с отсутствием единообразия правоприменения в вопросах представительства от имени должника в различных процедурах банкротства, а также в связи с отсутствием законодательного ограничения правоспособности должника в период внешнего управления и конкурсного производства;

- не полное следование общесистемному принципу первичности функций управления (зависимости требований, предъявляемых к деятельности и поведению субъектов управления от содержания, количества и трудоемкости функций управления), что приводит к неоправданному расширению функции контроля временного управляющего в период наблюдения (например, за совершением сделок в процессе обычной хозяйственной деятельности) и необоснованному сужению организационной функции внешнего управляющего в процедуре внешнего управления (например, при осуществлении прав и обязанностей работодателя), а также недостаточному судебному контролю за деятельностью арбитражного управляющего (ограничение права на отстранение управляющего по инициативе суда);

- нивелирование принципа повышенной активности арбитражного суда в процессе доказывания, позволяющего суду самостоятельно собрать доказательства и принять судебный акт по введению процедуры внешнего управления, действием правила о праве кредиторов отклонить план внешнего управления, и, тем самым, досрочно прекратить процедуру внешнего управления без достаточных на то оснований;

- отсутствие законодательной регламентации многосубъектности управления в системе банкротства, с помощью которой достигается сбалансированность прав и законных интересов лиц, участвующих в деле, что дает основания для необоснованного вывода о сосредоточении управленческих функций в лице одного субъекта - арбитражного управляющего;

- усиление роли СРО в решении вопросов отстранения арбитражных управляющих (прежде всего, путем исключения управляющего из СРО), при одновременном снижении управляющего воздействия со стороны арбитражного суда (например, в вопросах утверждения и контроля за деятельностью управляющего), что ведет, в конечном итоге, к перекосу системы и ее дестабилизации.

Предлагаемые меры по совершенствованию правового регулирования управления в системе банкротства позволяют оптимизировать действующую модель управления посредством установления:

А) нормативных предписаний, позволяющих ускорить принятие управленческих решений и осуществление управленческих действий в целях обеспечения соблюдения сроков ведения отдельных процедур банкротства, включающих:

- установление обязанности временного управляющего представлять анализ финансового состояния на рассмотрение совета директоров/собрания участников (акционеров) должника до его вынесения на рассмотрение первого собрания кредиторов для выработки совместной позиции относительно предлагаемой собранию кредиторов дальнейшей процедуры банкротства (внесение изменений в ст. 70 Закона о банкротстве);

- установления порядка взаимодействия временного/административного управляющего с органами управления должника либо собственником имущества должника - унитарного предприятия по вопросу утверждения плана финансового оздоровления и графика погашения задолженности на предмет предварительного согласования всех параметров указанных документов и подготовки к внесению на рассмотрение собрания кредиторов (внесение изменений в ст. 77 Закона о банкротстве);

- установления порядка предварительного согласования основных параметров реализации отдельных мер по восстановлению платежеспособности между собранием кредиторов и органами управления должника с целью предотвращения повторного рассмотрения собранием кредиторов плана внешнего управления по результатам решения органов управления должника (внесение изменений в ст. 107 Закона о банкротстве);

- сокращение срока на оспаривание решений собрания акционеров общества - должника в целях устранения зависимости действий внешнего управляющего по реализации плана внешнего управления от возможной отмены решения собрания акционеров (внесение изменений в ФЗ РФ "Об акционерных обществах");

б) нормативных предписаний, позволяющих упорядочить правовой статус субъектов управления в целях оптимизации организационной структуры управления, включающих:

- определение статуса собрания кредиторов, посредством обозначения его как организационно - правовой формы объединения конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, требования которых внесены в реестр требований кредиторов на дату проведения собрания, формируемого для принятия решений по основным вопросам ведения процедур банкротства в рамках компетенции, предусмотренной федеральным законом;

- установление ограничения правоспособности должника в период внешнего управления и конкурсного производства (определение в ст.ст. 94, 126 Закона о банкротстве перечня действий, которые ни должник, ни арбитражный управляющий совершать не вправе, по аналогии с п. 3 ст. 64 Закона о банкротстве, за исключением возможности создания юридических лиц в соответствии с планом внешнего управления);

- конкретизации представительства от имени должника: в процедурах наблюдения и финансового оздоровления все действия от имени должника совершаются руководителем должника (либо исполняющим обязанности руководителя по определению арбитражного суда); в процедурах внешнего управления и конкурсного производства от имени должника выступает представитель учредителей (участников) должника (изменение норм п. 2 ст. 84, абз. 3 п. 1 ст. 99, п. 7 ст. 103, п. 4 ст. 129, п. 1 ст. 153, п. 1 ст. 154 Закона о банкротстве);

- определение правового статуса арбитражного управляющего через отнесение его деятельности к частной практике, которая представляет собой независимую профессиональную деятельность лица, отвечающего требованиям, установленным законом, по осуществлению полномочий в рамках дела о банкротстве от собственного имени в интересах кредиторов и должника, с учетом интересов общества.

Совершая сделки и иные действия от собственного имени, арбитражный управляющий использует конструкции договора в пользу третьего лица (имеется в виду заключение договоров, правовые последствия, в силу которых наступают для должника) либо исполнения договора третьим лицом, либо действия в чужом интересе без поручения.

в) нормативных предписаний, оптимизирующих функциональную роль субъектов управления для поддержания баланса прав и законных интересов участников банкротства, посредством:

- установления правовой модели организации и деятельности СРО, согласно которой к ведению СРО были бы отнесены функции по обучению, стажировке, помощи в сборе необходимых документов и представления данных в регулирующий орган для внесения лица в реестр арбитражных управляющих, повышения квалификации и консультативной помощи арбитражным управляющим, поскольку данная сфера не может быть охвачена контролем арбитражного суда и лиц, участвующих в деле, а также функции по защите прав и законных интересов арбитражных управляющих, образованию компенсационного фонда для минимизации рисков профессиональной деятельности арбитражных управляющих и иные функции, направленные на создание условий для надлежащей и эффективной деятельности арбитражных управляющих (внесение изменений в ст.ст. 21, 22 Закона о банкротстве);

- установления полномочия арбитражного суда на инициативное отстранение арбитражного управляющего в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязанностей (внесение изменений в п. 1 ст. 20.4 Закона о банкротстве);

- ограничения прав конкурсных кредиторов/уполномоченных органов относительно отклонения (не утверждения) плана внешнего управления собранием кредиторов при инициации процедуры внешнего управления со стороны арбитражного суда: в качестве оснований отклонения (не утверждения) плана должны выступать положения ст. 106 Закона о банкротстве (внесение изменений в п. 3 ст. 107 Закона о банкротстве);

- исключения правила о возможности признания недействительным плана внешнего управления в связи с необходимостью унификации оснований для признания недействительным любого решения собрания кредиторов (исключение п. 6 ст. 107 Закона о банкротстве).