Глава 4. Эффективность управления в системе банкротства

4.1. Понятие и критерии эффективности управления и его правового регулирования

Проведенное выше исследование целевой детерминации управления в системе банкротства, его структурно-функциональной сущности и используемых в управленческом процессе правовых средств, с очевидностью подводят нас к необходимости определения эффективности действующего механизма управления в системе банкротства и выработке рекомендаций по совершенствованию его правового регулирования. При этом оценка эффективности управления предполагает комплексный подход, с использованием положений и методов не только теории права, но и других наук (теории управления, теории организации и пр.), поскольку только на этой основе можно "разработать методику подлинно социологического исследования в соответствующей правовой сфере вообще, методику изучения эффективности правовых норм в частности".*(484)

Исторически эффективность управления определялась с помощью различных критериев: в раннюю эпоху развития человечества они имели психологический характер (удовлетворение потребностей), затем, с развитием производства, стали появляться другие критерии: экономические (эффективность производства и рациональность его организации), политические (потребность во власти), социальные (сбалансированность сословий и классов в обществе), правовые (сохранение правопорядка в обществе).

Классическим определением эффективности производства, исследование которой позволило вплотную подойти к определению эффективности управления, можно назвать формулу Х. Эмерсона, предложенную им в 1908 году: "Эффективность достигается тогда, когда нужная вещь сделана надлежащим образом подходящим работником в нужном месте и в нужное время".*(485) Впоследствии ученым были определены 12 принципов эффективности управления в организации, составляющие:

1. четко сформулированные идеалы и цели организации

2. здравый смысл в принятии решений

3. привлечение экспертов по принимаемым решениям

4. дисциплина в работе

5. честность в ведении дел

6. прямой, адекватный и постоянный учет

7. диспетчеризация (календарное планирование)

8. использование стандартов и графиков

9. стандартизация условий

10. стандартизация операций

11. стандартные инструкции

12. вознаграждение за эффективный труд.

При этом была выведена зависимость эффективности от размеров организации и ее организационной структуры.

В отличие от Х. Эмерсона представитель школы социальных систем Ч. Барнард, определяя понятие "эффективность", делал акцент на мотивационной стороне поведения людей, рассматривая эффективность как способность организации представлять эффективные побуждения в качествах, достаточных для поддержания равновесия социальной системы. Критерием эффективности организации при таком подходе является ее выживание, которое зависит как от внутреннего равновесия организации, так и от равновесия между системой и общей ситуацией, внешней по отношению к ней.*(486)

С праксеологической точки зрения эффективность процессов управления с участием человека определялась с помощью оценки действия (Т. Котарбинский), которая, в свою очередь, предполагает обращение к понятиям рациональность, осторожность, смелость и рискованность. Действующее лицо (субъект управления) также подлежит оценке с позиций предприимчивости, трудолюбия и опыта.

Таким образом, до середины ХХ века эффективность управления рассматривалась с точки зрения двух подходов: рационально - прагматического подхода (ведущую роль играют внутренние, в том числе организационные, технические факторы) и социально-ориентированного, предполагающего учет внешних факторов, в том числе факторов социальной среды, что позволило Р. Скотту выделить закрытые и открытые системы управления.*(487)

Современная теория управления, учитывая многообразие реальных ситуаций, основывается на комплексном методе оценки эффективности. При этом расчет такой оценки вызывает определенные трудности, поскольку:

1) разные эффекты не могут быть измерены в одних и тех же, единицах;

2) эффекты могут иметь разную направленность, модальность (положительную, отрицательную);

3) не существует в полной мере стоимостных оценок некоторых результатов деятельности, например, цены человеческой жизни, потери культурных ценностей, гениальных идей, художественных образцов и т.п.;

4) практическая значимость всех действий субъектов управления, в конечном счете, определяется результатами развития общества, сбалансированностью интересов его членов, качеством их жизни в соответствии с существующими образцами (нормами) социального прогресса и возможностями (экономическими и социокультурными) данной цивилизации, страны.*(488)

В связи с этим, эффективность управления рассматривается в трех аспектах: 1) выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов; 2) поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т.д.), с тем, чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах; 3) установление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления.*(489)

В современных теориях насчитывается около тридцати критериев эффективности социального управления и столько же измеряемых факторов, в связи с чем, "современная теория управления очень далеко отошла от традиционного, внешне столь простого критерия максимизации производительности и минимизации затрат, который был широко распространен в оценке управления".*(490) В общем плане эффективность управления определяется как возможность достижения наибольших результатов при наименьших затратах человеческих, материальных, финансовых ресурсов, при этом эффективным с социальной точки зрения является процесс, содействующий решению социальных задач, которые стоят перед обществом.*(491) Эффективность системы управления, в свою очередь, определяется как: 1) достижение с помощью системы управления возможно большего и лучшего результата при заданном уровне расходов на управление или достижение заданного результата при возможно меньших расходах на управление; 2) мера, в которой система управления объектом обеспечивает эффективность деятельности управляемого объекта.*(492)

Основное значение в оценке эффективности управления принадлежит критериям и показателям. Оценка эффективности управления есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы.

Критерий - средство для оценочного суждения, конкретный признак, на основе которого производится оценка или классификация чего-либо, определяется значимость или незначимость чего-либо, состояния объекта.

Критерии обозначают объективную направленность эффективности, а показатели оценивают достигнутый ее уровень, критерии имеют нормативный характер, а показатели указывают на количественные характеристики - максимальные, средние, низкие. Эталоны - количественно-качественное состояние объекта, процесса, которое отвечает всем общественно необходимым и благоприятным характеристикам и ожиданиям. Критерии, показатели, эталоны дифференцируются по сферам жизни: экономической, социальной, политической, духовно-культурной. К числу экономических критериев и показателей относятся, например, такие, как: темпы роста, совокупный национальный продукт, рост производительности труда, техническая оснащенность производства и др. К социальным критериям относятся: душевой доход, семейный доход, минимальный прожиточный уровень, потребительская корзина и др. Политическая сфера характеризуется: развитостью демократических институтов, наличием гражданского общества, развитостью правового регулирования, включенностью населения в управление общественными делами и т.п. Состояние духовно-культурной жизни общества обычно оценивается уровнем развития науки, культуры, образования.*(493)

Вместе с тем, социологи отмечают, что сложность оценки эффективности управления связана с тем, что в отличие от экономической эффективности, выраженной количественно, социальная эффективность обычно выражается в качественных показателях, что создает условия для субъективизма и манипулирования.

Многоаспектный подход к определению эффективности управления в настоящее время предпринят Г.В. Атаманчуком.*(494) Ученый обоснованно полагает, что продуктом деятельности субъектов управления являются управленческие решения и действия, которые сами по себе не предназначены для непосредственного потребления и не содержат в себе потребительские ценности. Лишь после воплощения управленческих решений и действий в поведение и деятельность управляемых объектов возникает некая потребительская ценность, в связи с чем, эффективность любого вида управления, по мнению ученого, должна содержаться в системе "субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты" и измеряться и оцениваться по состоянию и производительности, результатам и качеству функционирования последних, по структуре, объему и актуальности производимых и потребляемых ими материальных, социальных и духовных продуктов. Различаются, в связи с этим, эффективность в рамках самих субъектов управления (эффективность организации и функционирования субъектов управления), и эффективность управления, проецируемая на уровень жизнедеятельности объекта управления (эффективность организации и функционирования объектов управления).

Выделяются техническая, организационная, экономическая виды эффективности субъектов управления. Техническая эффективность предполагает оценку моделирования управленческих решений и действий на основе поступающей информации, состояния контроля, подготовки персонала и пр. В основе определения организационной эффективности субъектов управления лежит их иерархическое построение, соотношение связей координации и субординации, комбинация используемых методов и пр. С точки зрения экономической эффективности оценке подлежит сумма затрат, которые общество несет на организацию и функционирование субъектов управления.

Виды эффективности управления включают производственный, экономический и социальный эффекты. При этом, социальная эффективность управления рассматривается как совокупный обобщенный результат, который получает общество, люди как в процессе производства продукта, услуги, так и при потреблении материальных, социальных и духовных ценностей. Критерии и показатели общей социальной эффективности показывают состояние жизнедеятельности общества, его отдельных сфер и отраслей.

Критериями оценки организации и функционирования субъектов всех видов управления (специальной социальной эффективности) являются:

- целевая обоснованность организации и функционирования;

- затраты времени на решение управленческих задач;

- стиль функционирования (взаимодействие организационно - правовых институтов и творческого потенциала субъектов управления);

- организационное построение субъектов управления;

- общие (совокупные) экономические, социальные, технические, информационные и др. издержки на содержание субъектов управления;

Эффективность конкретного субъекта управления (должностного лица, управляющего) оценивается, исходя из:

- степени соответствия направления, содержания и результатов управленческой деятельности тем параметрам, которые обозначены в нормативной модели;

- законности решений и действий субъекта управления;

- реальности управляющих воздействий;

- содержания управленческих актов;

- объем и характер взаимосвязи с управляемыми объектами;

- мера обеспечения престижа субъекта управления;

- правдивость и целесообразность управленческой информации др.

С точки зрения институционального подхода исследует проблему эффективности управления И.А. Кох. По мнению ученого "институциональная эффективность - это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений".*(495) Социальное управление институционально по своей природе, поскольку субъектами и объектами управления выступают общество, социальные организации и составляющие их люди, объединенные общественными отношениями. Его основным предназначением является упорядочивание общественных отношений и регулирование поведения индивидов, связи чем, с одной стороны институциализация управления достигается с помощью государственного регулирования, с другой - возрастает активность субъективного фактора, что приводит к институциальным искажениям, дисфункции социального института.

Среди латентных факторов, влияющих на уровень эффективности социального управления, необходимо выделить аномию, как фактор, направленный на снижение эффективности управления. Аномия (от фр. anomie - буквально "беззаконие, безнормность") - отсутствие закона, организации, норм поведения, их недостаточность. Э. Дюркгейм отмечал, что аномичные состояния в обществе возникают особенно часто в условиях экономических кризисов и динамичных реформ. "В момент общественной дезорганизации, - считает он, - будет ли она происходить в силу болезненного кризиса или, наоборот, в период благоприятных, но слишком внезапных социальных преобразований - общество оказывается временно неспособным проявлять нужное воздействие на человека...".*(496) Аномия понимается также как состояние в обществе, вызванное избыточностью норм, причем противоречивых (Р. Мертон). В этих условиях личность теряется, не зная, каким нормам следовать. Разрушается единство нормативной системы, системы регулирования общественных отношений. По мнению Р. Мертона, аномия возникает тогда, когда люди не могут достичь навязанных обществом целей нормальными законными, им же установленными средствами. Он считает, что аномию вызывает разрыв между культурными целями общества и социально одобряемыми средствами их достижения. Это побуждает индивидов искать другие, незаконные способы удовлетворения своих потребностей. Для достижения цели люди используют два вида средств: 1) легитимные, узаконенные и одобряемые обществом и 2) эффективные, ведущие к успеху любым путем, в связи с чем, легитимность и эффективность средств достижения цели не всегда совпадают. Человек оказывается перед выбором, который он осуществляет в соответствии со своими потребностями, интересами и ценностными ориентациями. Если главными становятся цели, то средства подходят любые. Наоборот, если главное - средства, то цель утрачивает значимость. Мертон отмечает, что когда люди стремятся к финансовому успеху, но убеждаются в том, что его нельзя достичь на основе социально одобряемых средств, они могут прибегнуть к незаконным способам достижения этой цели, даже пойти на преступление. Нарушение равновесия между целями и средствами ведет к аномии, в стабильном обществе же соответствие средств и целей обеспечивает нормативное поведение.*(497)

Таким образом, эффективность управления в социальных системах связываются в первую очередь с нормативным регулированием социальных процессов. Исходным понятием является социальная норма (в том числе правовая норма), являющаяся результатом адекватного или искаженного отражения в сознании и поступках людей объективных закономерностей общества.*(498)

Эффективность правовых норм (правового регулирования, правового воздействия, законодательства) является предметом острых дискуссий, как в плане определения понятия, так и в плане выявления критериев, показателей и условий (факторов) эффективности.

Развернувшаяся в 70-80-х годах прошлого столетия полемика вокруг проблемы эффективности правовых норм задала направление научным исследованиям в этой области. "Целевая" концепция эффективности, предложенная И.С. Самощенко, А.Б. Венгеровым, В.И. Никитинским*(499) и поддержанная в дальнейшем В.Н. Кудрявцевым и В.В. Глазыриным,*(500) основывалась на понимании права как инструмента социального управления и заключалась в определении эффективности как отношения между фактически достигнутым результатом и той целью, достижение которой преследовалось. Такие свойства нормы права как полезность, экономичность наряду эффективностью обеспечивают действие нормы права, составляя элементы более общего понятия "оптимальность". Поддерживая "целевую" концепцию, М.Д. Шаргородский определял эффективность права как абстрактное понятие, означающее способность применяемого средства содействовать достижению желательной цели.*(501) При этом ученые сходились во мнении о том, что степень достижения цели не всегда зависит от эффективности правового регулирования, поскольку ни высокие, ни низкие показатели достижения целей норм не свидетельствуют об эффективности самих норм: норма может быть неэффективна, но степень достижения цели высока за счет других факторов и, наоборот.

В свою очередь, концепция эффективности права, разработанная учеными НИИКСИ при Ленинградском госуниверситете (Л.С. Явичем, А.С. Пашковым и др.) предполагала учет обоснованности целей и затрат на их достижение при определении эффективности права, при этом полезность, экономичность являлись составляющими понятия "эффективность", социальная ценность нормы права ее условием.*(502)

С точки зрения воздействия права на общественные отношения эффективность правовых норм определялась, как потенциальная способность правового решения оказывать влияние на общественные отношения в определенном направлении,*(503) как способность приводить общественные отношения к положительным результатам с учетом социальной ценности самой нормы права (при этом всякая норма может быть эффективной только при условии ее социальной ценности, но не каждая социально-ценная норма непременно эффективна).*(504)

Сопоставляя категории "социальная ценность права" и "эффективность правового регулирования", как процесс и результат, А.В. Малько определяет эффективность как "своего рода "производительность труда" социальной ценности правовых стимулов и тормозов, их продуктивность, коэффициент полезного действия", поскольку прежде чем стать эффективными, правовые стимулы и тормоза должны быть как минимум социально ценными.*(505) При этом социальная ценность правовых стимулов и тормозов (норм права), по мнению ученого, является причиной, а не условием эффективности.

С понятием социальной эффективности связывает формально - юридический результат реализации права И.И. Шувалов. Социально действенной, по его мнению, является норма, если она, будучи средством для достижения правотворческой цели, в результате своей реализации принесла бы те социальные последствия, к которым стремился законодатель, при этом не наступило бы никаких заметных последствий, которые явились бы незапланированными и нежелательными.*(506)

Отмечая, что далеко не все нормативные акты содержат указания на цели своего издания и зачастую сам законодатель сознательно скрывает цели принятия того или иного акта, С.А. Жинкин предлагает разработать плюралистическую теорию эффективности, исходя из многогранности проблемы эффективности права, решение которой должно быть обусловлено не только учетом политических и экономических реалий, но и внутреннего мира личности (ее способностью к самоорганизации и саморегуляции).*(507)

По мнению В.В. Лапаевой эффективность законодательства определяется как степень соответствия реального уровня конфликтности в урегулированной законом сфере отношений оптимальному для данной сферы уровню конфликтности.*(508)

Состояние права в статике и динамике предполагает рассмотрение категории эффективности применительно к самой норме (правовому институту) и к реализации права (действию нормы). В свое время М.С. Строгович выделял онтологический и феноменологический подходы в определении эффективности закона. Первый подход предполагал непосредственное изучение конструкции отдельной нормы, содержания и структуры действующей системы норм правового института, второй - был направлен на изучение функционирования нормы (правового института), в том числе в сфере правоприменения, поскольку сами по себе эффективные нормы не предполагали повсеместного эффективного их применения.*(509) В научной литературе предлагается методология исследования проблемы эффективности законодательства, основанная на выделении аспекта изучения эффективности и качества правоприменительной деятельности и аспекта изучения эффекта нормы как таковой,*(510) предлагается различать эффективность нормы (вычлененный результат ее действия) и эффективности ее воздействия (совокупный результат, включающий также и эффективность действия правового механизма).*(511)

Между тем, условность такого деления очевидна, поскольку об эффективности "мертвой", "бездействующей" нормы речи быть не может.

Условия эффективности норм права определяются как факторы, обстоятельства, оказывающие непосредственное влияние на степень эффективности. В.М. Сырых подразделяет их на два вида: условия юридической эффективности норм права и условия социальной эффективности норм права, при этом юридическая эффективность выступает прологом, одним из условий социальной эффективности. Первый вид условий включает 1) надлежащее качество законов, иных нормативных актов; 2) эффективно действующий механизм правового регулирования; 3) совершенство правоприменительной деятельности. К числу второго относятся: 1) уровень экономического развития общества; 2) уровень культуры членов этого общества; 3) соответствие норм права содержанию регулируемых общественных отношений; 4) соответствие норм права закономерностям функционирования и развития гражданского общества и правового государства.*(512) А.В. Малько под условиями эффективности понимает обстоятельства, с одной стороны, способствующие оптимальной реализации ценности права, которая позволяет полнее удовлетворять интересы субъектов, с другой стороны - сопутствующие действиям субъектов в достижении и использовании этой ценности. Условия оказывают воздействие на эффективность (следствие) через социальную ценность (причина). К условиям эффективности ученый относит: адекватность правовых стимулов и тормозов (формы) социально-экономическим интересам (содержанию), уровень правовой культуры общества и отдельных и отдельных субъектов, состояние законности, индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации, создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулирования и торможения в праве и т.д.*(513)

Измерение эффективности правовых норм предлагается проводить по различным критериям и показателям в зависимости от позиции, которой придерживается тот или иной автор относительно определения самого понятия "эффективность". Например, сторонники понимания эффективности правовых норм как степени их соответствия интересам, потребностям, установкам индивида (социальной группы) предлагают определять степень эффективности с помощью измерения соответствия правовых предписаний собственным установкам личности (готовности субъекта к деятельности, направленной на удовлетворение его потребностей). При этом сам процесс измерения должен производиться в лабораторных условиях, путем исследования вербальных реакций опрашиваемых по поводу различных предлагаемых ситуаций.*(514) Авторы концепции определения эффективности как результата, полученного с наименьшими затратами на поддержание и исполнение нормы (материальными, временными затратами, моральными и политическими издержками) предлагают математическую формулу измерения эффективности: С + (А - В) / К, где С - показатель эффективности; А- результат действия нормы; В - первоначальное состояние; К - произведенные затраты.*(515) Использование математических методов (статистическое моделирование) для измерения эффективности норм права предлагалось и авторами "целевой" концепции, однако под иным углом зрения. В частности, необходимым предполагалось установление количественных взаимосвязей влияния различных (в т.ч. не правовых) факторов на формирование показателей, демонстрирующих действие нормы права, после чего делается вывод какой именно фактор и в какой степени влияет на совокупный результат. При этом вычленение роли правового фактора возникает как при измерении эффективности механизма действия нормы, так и при измерении ее социальной эффективности.*(516)

Рассматривая категорию "эффективность" применительно к механизму правового регулирования А.А. Абрамова предлагает понимать ее как целую, нерасчленимую, всеобъемлющую характеристику действия, включающую в синтезированном виде такие показатели, как: результативность, соотношение социальной и иных ценностей цели, экономичность действия, соотношение интересов социальных групп и государства, стабильность результата и иные.*(517) Общие критерии эффективности механизма правового регулирования разделяются на общесистемные (устойчивость, мобильность системы правового регулирования, ее непротиворечивость и беспробельность), статические (рациональная структура МПР, структурная полнота, соответствие структуры МПР стоящей перед ней цели) и динамические (кумулятивность, краткость, упорядоченность, гибкость и темп процесса). Свойства отдельных статических элементов механизма правового регулирования, а именно: качество нормы права, качество юридического факта, качество акта реализации права, качество акта применения права, предлагается рассматривать как специальные критерии эффективности механизма правового регулирования. Специальные критерии выступают фактором прямого действия лишь в отношении отдельных звеньев МПР, уровень эффективности МПР в целом может быть оценен с помощью совокупности общих и специальных критериев. Критериями качества нормы предлагается считать ее правовую ценность, степень преодоления конфликта интересов в содержании, защищенность нормативного интереса, надлежащий стиль изложения, целостность и законченность, оптимальность средств правового регулирования, закрепленных в норме и пр.

Представляется, что проблема эффективности права подлежит исследованию на основе многоаспектного подхода. Во - первых, исследование эффективности необходимо проводить на различных уровнях системы права: нормы права, правового института, отрасли права и, наконец, самой системы права, в том числе в аспекте в их взаимосвязи, взаимодействия и взаимовлияния.*(518) И здесь, представляется необходимым исследовать эффективность в нескольких направлениях: 1) с точки зрения целевой обоснованности нормы права эффективной можно считать норму права, социальная ценность которой обусловлена отражением в ней объективных законов общественного развития, исторической обстановки, национальных традиций, социально-экономических потребностей общества, социальных групп и индивидов, уровня правовой культуры, учитываемыми законодателем в процессе правотворчества; 2) с точки зрения общезначимости правовой нормы эффективной становится та норма, социальная полезность (ценность) которой подтверждена реальным улучшением конкретной сферы социальной, экономической жизни общества с учетом затрат (материальных, социальных и пр.) на достижение результата и которая получила одобрение общественного мнения и имеет широкую реализацию среди большинства населения либо широкий превентивный эффект (отсутствие/снижение правонарушений); 3) с точки зрения результативности правового воздействия на конкретную сферу общественных отношений, эффективность может быть определена посредством выяснения степени соответствия метода, способов и средств правового регулирования природе регулируемых общественных отношений и тому социальному результату, к которому стремился законодатель при осуществлении правотворчества (конечной цели правового регулирования, непосредственно выраженной в нормативном акте, либо вытекающей из смысла его норм); 4) с точки зрения обеспечения общественного правопорядка, эффективность определяется как степень влияния способов (сочетания способов) правового регулирования (позитивных обязываний, запретов и дозволений) и форм реализации права (использование, соблюдение и исполнение) на упорядочение социальных связей с учетом целевых установок, потребностей и интересов общества, отдельных социальных групп и индивида, выраженных в основополагающих принципах международного права, конституционных, межотраслевых и отраслевых принципах права; 5) с точки зрения полноты реализации функций права, эффективность можно рассматривать как баланс регулятивных и охранительных правовых средств, гарантирующий субъектам права удовлетворение и защиту своих законных интересов в наиболее полной мере, как, так называемый, "праворегуляционный оптимум",*(519) как меру действенности правовых стимулов (максимально возможной реализации интересов наибольшего количества субъектов) и правовых тормозов (максимально возможного сдерживания осуществления противозаконных интересов наибольшего количества субъектов);*(520) 6) с точки зрения юридической техники (технических средств и приемов построения правовых норм) измерение эффективности осуществляется с помощью эталонов, предъявляемых к внешнему оформлению нормативных (индивидуальных) актов, к логико-языковому построению содержания норм, систематизации законодательства. Эталоны, содержащие технические требования к созданию нормы права (нормативного правового акта), т.е. требования логической последовательности изложения, беспробельности, краткости, ясности и доступности языкового выражения, полноты, взаимосвязи с другими нормами и т.д., выработаны многолетними исследованиями науки и практики и закреплены в регламентах Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ, постановлениях Правительства РФ, Законе г. Москвы "О законах города Москвы и постановления Московской городской Думы" (так называемых "законах о законах").*(521)

Во-вторых, динамические свойства права предполагают исследование эффективности на уровне: 1) механизма правового регулирования конкретных общественных отношений, что предполагает определение комплексности, полноты (достаточности) правого инструментария для слаженной работы механизма от ступени "правовая норма" до ступени "акт реализации субъективных права и юридических обязанностей", обеспечивающего к тому же оперативность и непрерывность процесса правореализации; 2) механизма правоприменения (в т.ч. процессуального механизма); 3) действия права в целом, где выяснению подлежат наряду с эффективностью механизма правового регулирования, эффективность процессов правотворчества и правообразования, эффективность формирования правовой культуры и иных форм воздействия права на социум.

В-третьих, необходимо выделять эффективность стадий государственного - правового регулирования, что предполагает выяснение: а) эффективности правовой политики государства в различных областях социально-экономической жизни общества; б) эффективности организационно - функциональной структуры государственного механизма для решения задач правового регулирования; в) эффективности деятельности системы органов государственной власти и правоохранительных органов в области правотворчества, официального толкования, правоприменения, реализации норм права, в том числе посредством издания индивидуальных предписаний.

В-четвертых, восприятие механизма правового регулирования (МПР) как системного целого позволяет, в свою очередь, исследовать процессы "входа" - "выхода" информационных потоков, что применительно к области конкретных общественных отношений предполагает изучение поступающих сигналов как со стороны отдельных элементов и подсистем МПР (например, правоприменения), так и со стороны внешней среды (при изменениях государственной политики, социально-экономического положения общества), и их "фильтрацию" с целью определения точек бифуркации (критических точек, за пределами которых состояние системы меняется). Эффективность МПР, при этом, достигается посредством постоянного реагирования системы на поступающие сигналы с целью подавления точек бифуркации и снижения процессов энтропии, которые образуются при отклонении работы механизма от установленной цели. Такое реагирование может выражаться как в изменении метода (сочетания методов) регулирования тех или иных общественных отношений, так и в изменении способов правового регулирования, усиления (ослабления) охранительной составляющей правового регулирования, дополнительной правовой регуляции отношений (например, с целью наступления необходимого юридического факта) и т.д. Соответственно, при этом меняется содержание и характер внутрисистемных связей (между элементами МПР), например, наступление юридического факта становится в зависимость от наступления события, а не от индивидуального предписания, что способствует более скорой реализации субъективного права.

Иными словами, эффективность МПР как системного целого может быть определена как способность системы (МПР) обеспечивать достижение цели быстрейшей реализации субъективных прав и юридических обязанностей посредством совершенствования собственной внутренней структуры с помощью прямой и обратной связей как между элементами системы, так с внешней средой.

Говоря об эффективности правового регулирования отдельного вида социального управления, мы должны иметь в виду как изложенную выше многоаспектность определения эффективности правового регулирования, так и специфику определения эффективности собственно управленческого процесса. В этой связи можно предложить следующий алгоритм исследования проблемы эффективности правового регулирования социального управления.

Во-первых, правовое регулирование управления должно обеспечивать эффективность организации и функционирования объекта управления, достижение целей и задач управляемой подсистемы (сверхсистемы в целом), и тем самым иметь ориентацию на получение общей социальной эффективности (удовлетворение потребностей и реализацию интересов общества, социальных групп и индивидов, воплощенных в общепризнанных принципах и нормах международного права, конституционных, межотраслевых и отраслевых принципах права).

Во-вторых, правовое регулирование управления должно базироваться на учете общесистемных требований к эффективному управлению в сложноорганизованных системах, к которым относится:

- достижение наилучшего результата (заданной цели);

- устойчивость (свойство процесса управления сохранять и восстанавливать свое качество в условиях внешних и внутренних возмущений);

- оперативность (свойство процесса управления обеспечивать завершения цикла управления в требуемые сроки);

- гибкость (способность изменять формы и методы управления в зависимости от обстановки);

- непрерывность (свойство процесса управления не допускать перерыва между последовательно выполняемыми этапами).*(522)

В-третьих, правовое регулирование должно учитывать специфику управляющей подсистемы (собственно системы управления), в связи с чем, нормы права должны быть направлены на упорядочение организационной структуры управления, оптимальное распределение функций среди субъектов управления и наделение их соответствующими правовыми средствами.

В теории управления используется системный анализ и синтез систем управления с целью моделирования эффективных (оптимальных) управляющих воздействий.

Структурный анализ и синтез позволяет определить достаточность субъектов управления, оптимальность их связей и отношений. С помощью функционального анализа и синтеза возможно определение всех необходимых функций, которые должны быть выполнены, и средств их реализации, построение модели, в рамках которой можно совместно с иными субъектами управления выполнять отдельные функции для достижения целей объекта управления (сверхсистемы). Информационный анализ включает исследование количественных и качественных характеристик информации, используемой в системе управления, напротив, синтез имеет свой целью определить требуемые качественные и количественные характеристики в системе. Параметрический анализ и синтез позволяет исследовать управление с помощью показателей:

- измеримых количественно и качественно;

- абсолютных и сравнительных;

- интегральных (степень положительного воздействия на систему в целом) и частных;

- мажорируемых (необходимых для увеличения роста степени достижения целей или повышения качества управления) и минорируемых (для которых идеальным является наименьшее значение).

В результате использования указанных методов мы получаем абстрактную модель эффективного управления в сфере общественных отношений, задающую вектор (направление) правовому регулированию управления, которое, в свою очередь, за счет внутренних свойств права должно обеспечивать оптимальное сочетание методов и способов правового регулирования, стимулирующих, ограничивающих и иных правовых средств, ускорять действие норм права (правореализационный процесс), соответствовать требованиям, предъявляемым к законодательной технике.

Абстрактная модель управления, урегулированная нормами права, получает свое развитие в правореализационном процессе, в ходе которого выясняется ее эффективность, т.е. сравнение результата управляющих воздействий с критериальными признаками, воплощающими цели и задачи объекта управления (сверхсистемы), цели и задачи управляющей подсистемы (системы управления), общесистемные принципы управления и принципы права, баланс интересов субъектов, включенных в управленческий процесс, как между собой, так и во взаимодействии с интересами общества, отдельных социальных групп и индивида. В обобщенном виде правовое регулирование управления должно быть всегда направлено на получение социального эффекта.

Говоря об оценке эффективности правового регулирования социального управления, можно предложить следующую систему критериев эффективности, позволяющих определить:

- достижение объектом управления социально значимых целей в результате построения правовой модели управляющих воздействий (критерий результативности правовой модели управления);

- соответствие нормативного регулирования целям государственной, в том числе экономической и правовой, политики в области конкретных общественных отношений, общепризнанным принципам и нормам международного права, а также конституционным (общеправовым) принципам (критерий целевой обоснованности и социальной значимости правового регулирования управления);

- степень достижения баланса прав и интересов отдельных индивидов, социальных групп и общества посредством нормативно урегулированного процесса управления (критерий преодоления конфликтов между участниками общественных отношений);

- полноту охвата правовой регуляцией управленческих отношений и общественных отношений, требующих упорядочения с помощью управления (критерий правовой опосредованности управленческих связей и отношений);

- соответствие применяемого законодателем метода правового регулирования (сочетания методов) природе общественных отношений, требующих управленческого воздействия с помощью норм права (критерий оптимальности метода правового регулирования);

- оптимальность сочетания способов правового регулирования для упорядочения связей внутри системы (в том числе прямых и обратных) - (критерий комплексности правового регулирования);

- сопоставимость сложности построения субъектов управления с функциональной ролью и предназначением каждого из них в системе управления (критерий оптимальности организационной и функциональной структуры управления);

- достаточность/избыточность и адекватность правовых средств, с помощью которых субъектами права реализуются функции управления (критерий полноты правового инструментария для осуществления функций управления);

- соответствие правового регулирования управления общесистемным принципам управления и принципам права (критерий следования общесистемным принципам в правовом регулировании управления);

- обеспечение скорости (быстроты) правореализационного процесса (критерий оперативности правореализационного процесса управления);

- соответствие требованиям, предъявляемым к законодательной технике (критерий соответствия правовых норм требованиям законодательной техники).

Как видим, перечисленные выше критерии предполагают качественную оценку правового регулирования управления. Вместе с тем, эффективность правового регулирования управления необходимо оценивать и с точки зрения экономической эффективности - достижения объектом управления наилучшего результата при минимальных затратах, в том числе и связанных с управлением. Например, при оценке эффективности правового регулирования управления в системе банкротства необходимо опираться и на статистические показатели: количество судебных дел, прекращенных в связи с восстановлением платежеспособности должника, погашением задолженности и т.д., а также учитывать экономические показатели: полноту удовлетворения требований кредиторов за счет имущества должника (либо третьих лиц), количество сохраненных рабочих мест (как должника, так и его контрагентов), экономическую выгоду от сохранения бизнеса либо ликвидации должника, учитывая при этом затраты на оплату труда арбитражного управляющего и иных судебных расходов.