8.7. Основные проблемы

В настоящий момент в экономическом механизме охраны окружающей среды можно выявить следующую проблему.

Правовая природа платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов не была определена ни установившим ее Законом РФ от 19 дек. 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (с изм. на 27 дек. 2000 г.), ни налоговым законодательством, который отнес плату к федеральным налогам. Основанием для отнесения платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов к федеральным налогам послужила обязательность перечисления 10% платы в федеральный бюджет.

При этом Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» вошел в противоречие с иными, закрепленными в нем нормами, в частности, нормами статьи 11, установившей, что основные элементы налога должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, т.е. законами, а не подзаконными актами.

Известно, что практически все перечисленные элементы платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов были установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (с изм. на 14 июня 2001 г.). Аналог налоговой ставки – базовые нормативы платы (Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов (с изм. на 18 августа 1993 г.) утверждены Минприродой России 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минэкономики России и Минфином России – Минюстом России не зарегистрированы и официально не опубликованы. Нормативы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов были установлены и индексировались исключительно в виде писем Минприроды России, затем Госкомэкологии России и МПР России, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не допускается.

Таким образом, даже по формальным основаниям плата за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов была неправомерно причислена к федеральным налогам. О противоречивости данных положений Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» свидетельствуют и различные по смыслу официальные разъяснения по вопросу о правовой природе платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов. Так, своим письмом от 9 июля 1998 г. № 04-08-14/3 Минфин России разъяснил, что платеж за загрязнение окружающей среды не следует рассматривать как налоговый, сославшись при этом на постановление Конституционного суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 г. № 16-П, согласно которому налог и сбор можно установить только законом, в котором необходимо определить все основные элементы налога.

В другом письме Минфина России от 28 октября 1999 г. № 04-07-14/100 на вопрос о правомерности применения налоговыми органами штрафных санкций за неправильное исчисление субъектом платы за загрязнение как за налоговое правонарушение был дан следующий ответ: в соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: плата отнесена к федеральным налогам, контроль за правильностью исчисления и внесения которых осуществляется налоговыми органами, поэтому применение налоговых санкций является правомерным.

Что касается базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов, то механизм установления, индексации и применения, закрепленный в действующем российском законодательстве, не позволяет рассматривать его в качестве налоговой ставки – прежде всего она должна быть установлена федеральным законом в соответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. на 24 марта 2001 г.), часть I. Кроме того, базовый норматив платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов, установленный в рублях за тонну размещенных отходов, не связан ни с одним из показателей финансовой деятельности предприятия (прибылью, доходом, фондом заработной платы, НДС и т.п.) и не может быть применен как способ исчисления всего причиненного ущерба.

В соответствии со статьей 1 Налогового кодекса Российской Федерации законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.

В соответствии со статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

В соответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской Федерации налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Согласно статье 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (с изм. на 24 марта 2001 г.) федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Налогового кодекса Российской Федерации.

Следовательно, с 1 января 1999 г., т.е. с даты введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации, все ранее принятые документы, касающиеся взимания платы за загрязнение окружающей среды («Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», «Порядок направления 10% платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации», «Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов») считаются противоречащими Налоговому кодексу Российской Федерации, а фактически утратили силу и не подлежат применению.

Более того, Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды в настоящее время являются основным действующим документом по платежам за загрязнение окружающей среды и размещение отходов, но в то же время не являются легитимными, например в части платежей за опасные отходы. Так, в пункте 4.3 констатируется, что класс опасности отходов определяется в соответствии с «Временным классификатором токсичных промышленных отходов и Методическими рекомендациями по определению класса токсичности промышленных отходов, утвержденными Минздравом СССР и ГКНТ СССР в 1987 г., в которых указано, что они подлежат пересмотру через 5 лет, т.е. в 1992 г., чего не сделано до сих пор, а сами Указания были утверждены через год после того, как истек срок действия указанного документа.

Также необходимо отметить, что эти Указания официально не опубликованы, что противоречит постановлению Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. на 11 февраля 1999 г.), в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

Таким образом, в настоящее время так называемый экологический налог, а именно плата за загрязнение окружающей природной среды и

размещение отходов законодательно не установлена, а лишь продекларирована, поскольку нет законодательного механизма ее реализации.

Таким образом, в соответствии со статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом.