29 Устава о наказаниях угрожает денежным взысканием до 50 рублей "за неисполнение

законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских

властей, а равно земских и общественных учреждений". При этом не обвиняемый

обязан доказать, что предъявленное к нему требование было незаконно, но, напротив,

обвинитель должен представить доказательство законности этого требования.

Со своей стороны, мировой судья и сам должен проверить, было ли, действительно,

законно или нет данное требование.

Казалось бы, это право не подчиняться незаконным требованиям власти составляет

очень сильное орудие для обеспечения законности. На самом деле, значение этого

средства весьма ограничено. Обыватель не всегда может разобраться в том, что

законно и что незаконно. Между тем, отказываясь исполнить распоряжение полиции

в виду сомнения в его закономерности, он подвергает себя риску поплатиться

штрафом. При таких условиях охотников доводить дело до мирового

найдется немного. К тому же, по закону, во многих случаях предъявленные

полицией требования приводятся в исполнение без предварительного разбора дела

на суде, - и лицо, препятствующее исполнению, рискует еще ответить за сопротивление

власти.

Право жалоб по начальству

Другой способ добиться отмены незаконного распоряжения - это принесение

жалоб на органы власти по их служебному начальству. У нас право жалобы поставлено

весьма широко. На низших полицейских служителей можно жаловаться исправнику

или начальнику местной полиции. На распоряжения исправника или уездного полицейского

управления губернатору или губернскому правлению. Если полицейское управление

действовало по повелению высшего начальства, можно обращаться с жалобой непосредственно

в то место, от которого последовало это повеление. На губернское правление

по делам административным жалобы приносятся в Сенат. Наконец, жалобы на действия

и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал-губернаторов, а также

на постановления Совета Министров, Св. Синода и других высших государственных

установлений, могут быть приносимы на Высочайшее имя через Канцелярию Его

Императорского Величества по принятию прошений.

Как, однако, ни широко предоставлена гражданам возможность обжаловать

незаконные распоряжения власти по начальству, этим способом еще не обеспечивается

в должной мере законность управления. Жалобщик не имеет возможности поддержать

свои доводы при рассмотрении жалобы; у него нет уверенности, что его доводы

будут оценены. Несравненно более высокую гарантию, чем жалобы по начальству,

дают административная юстиция и судебная ответственность должностных лиц.

Административная юстиция

Под именем административной юстиции следует понимать судебное обжалование

административных распоряжений. Сущность административной юстиции состоит в

судебном характере обжалования актов управления.

Административную юстицию не надо смешивать с теми случаями, когда судьей

в делах управления выступает сама администрация. Так, в случаях нарушения

обязательных постановлений, изданных в порядке охраны, администрация сама

рассматривает дело и налагает взыскание. Эта деятельность правительственных

органов может быть принята за административную юстицию только по недоразумению:

административная юстиция есть судебная проверка действий администрации, а

между тем здесь сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что

со словом "административная" юстиция соединяется мысль, будто это - судебная

деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим "гражданская" юстиция,

то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть

суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция

является судом в столкновениях между гражданами и администрацией.

Административный иск

С учреждением административной юстиции обыватель приобретает право на

административный иск. Это есть право гражданина на судебную защиту в случаях

нарушения его публичного правомочия. Посредством административного иска гражданин

может, таким образом, добиться отмены судом незаконного распоряжения полиции

о его личном задержании, о запрещении собрания, о закрытии общества и т. д.

Самостоятельность административной юстиции

Право административного иска означает подчинение правящей власти судебному

контролю. Действительность этого судебного контроля, в смысле гарантии закономерности

в государственном управлении, последовательно обеспечивается обособлением

органов этого контроля, - органов административной юстиции, - от органов самого

управления. Представитель правящей власти, совмещающий с задачей управления

и задачу суда в спорах с гражданами о нарушении норм административного права,

оказался бы, конечно, судьею в своем собственном деле. Это было бы все равно,

как если бы в споре между кредитором и должником судьею был назначен сам должник

или кредитор. При взаимной связанности - при соподчиненности правительственных

органов эта уродливость проявится и в том случае, если административное распоряжение,

изданное одним правительственным органом, будет подлежать судебной проверке

другого, но также административного органа.

Административная юстиция не удовлетворит, таким образом, своему назначению,

если судебные полномочия в делах о нарушении прав граждан будут предоставлены

самой администрации. Для того, чтобы составить действительную гарантию законности

в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована,

как суд, от правящей власти независимый. Так же, как суд гражданский и уголовный,

процесс в делах административных должен вести несменяемый судья в условиях

гласности и устности производства и с признанием начала равноправности за

сторонами в процессе. Только при таком устройстве административной юстиции

может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и правящей властью

о законности акта управления разрешится торжеством права. И только при образовании

такой административной юстиции административное право правильно осуществит

свою задачу регулятора публичных отношений между правящей властью и гражданами.

Устройство на Западе

В государствах Запада административная юстиция устроена различно.

Во Франции административная юстиция исторически сложилась в кругу самих

административных установлений. Известная степень самостоятельности для административной

юстиции достигается здесь ее обособлением от учреждений, принимающих прямое

участие в правительственной деятельности или, что то же, от органов активного

управления. В то время, как важнейшими органами активного управления являются

министры и на местах префекты, соответствующие нашим губернаторам, административно-судными

учреждениями служат государственный совет и советы префектуры.

В Пруссии, Саксонии и других германских государствах, а также в Австрии,

учреждены особые административные суды: высший административный суд и местные

комитеты - последние с участием выборных от населения лиц.

Наконец в Англии, Италии и Бельгии значительная часть дел административной

юстиции принадлежит к ведомству обыкновенных судов.

Какую же из этих форм устройства административной юстиции следует признать

наиболее целесообразной?

Достоинства и недостатки

Недостатком французской организации является несамостоятельность советов

префектуры: они остаются в большой зависимости от префекта,следовательно,

от высшего представителя местной администрации. Большей самостоятельностью

пользуется государственный совет; но и его членам юридически не гарантирована

несменяемость. В немецких государствах хорошо поставлены высшие административные

суды: их члены, обязательно со специальной судебной или административной подготовкой,

пользуются несменяемостью и, вообще, таким же высоким положением, как и члены

имперского суда-высшего суда по гражданским и уголовным делам. Но в местных

комитетах не осуществилось даже простого расчленения между управлением и юстицией.

Обеспечению законности здесь, однако, способствует участие выборных представителей

от местного общества и применение судебных форм к делопроизводству. В странах,

где столкновения граждан с правящей властью разрешают общие суды, административная

юстиция должна была бы, казалось, наиболее удовлетворять своему назначению.

Указывают, однако, на некоторую неподготовленность обыкновенных судей, искусившихся

в гражданской практике, к разрешению вопросов административного права. Выражают

вместе с тем опасение, как бы в процессе по делам административным, где особенно

нужен скорый суд (ср. случаи жалоб на незаконное задержание, споры о правомерности

экстренных санитарных требований администрации во время эпидемии и т. п.),

не был усвоен в общих судах сравнительно медленный порядок гражданского судопроизводства.

Дела административной юстиции, как судебного обжалования актов управления,

по самой природе своей должны находиться в ведении суда. Будет ли это суд

общий для гражданских и административных дел или специальный,- он должен прежде

всего удовлетворять коренным требованиям правильного устройства суда: судьям

должна быть обеспечена возможно большая независимость от правящей власти,

а в производство положены судебные формы - гласность, равноправие сторон и

т. д. Необходимую же административную подготовку можно одинаково потребовать

и от членов специального суда, и от членов того отделения общего суда, которое

было бы предназначено для дел административных: ведь обособляются в настоящее

время в общих судах одни судьи - специалисты по гражданским и другие - по

уголовным делам. Что же касается ускорения судопроизводства по административным

делам, то для этого общий суд вряд ли может оказаться помехой: у нас и по

гражданским делам производство, в соответствующих случаях, бывает и сокращенным

и упрощенным.

Литература

Лекция шестая. Зачатки административной юстиции в России

В России задачи административной юстиции лежат на так называемых административных

департаментах Правительствующего Сената: это департаменты первый, второй и

герольдии. Из них второй департамент рассматривает жалобы по крестьянским

делам и первый - по прочим делам управления. Первый департамент представляет

наибольшее значение, как орган административной юстиции.

Устройство Сената

Недостатки в устройстве административных департаментов Сената выступают

очень ясно, если сравнить это устройство с организацией кассационных департаментов

Сената: эти последние, как известно, были созданы судебной реформой Александра