1) Собственные силы человека, 2) вещи и 3) услуги других людей.

Собственные силы субъекта становятся объектом права, поскольку законодатель

устанавливает те границы, в которых ими можно невозбранно пользоваться. Таким

образом объектом публичного права делается личная неприкосновенность, свобода

передвижения, свобода устного и печатного слова, собраний и т. д.

Из вещей особый интерес, как объект публичного права, представляют вещи,

находящиеся вне гражданского оборота: публичные здания, библиотеки, музеи,

храмы, улицы, мосты, каналы, судоходные реки и т. д. Эти вещи не могут подлежать

сделкам между частными лицами, но ближайшим образом служат средством к осуществлению

общественных интересов.

Услугами, которые специально интересуют нас в административном праве,

являются разнообразные услуги, оказываемые гражданам правящей властью. Борьбой

с заразными болезнями, оздоровлением жилищ и фабрик государство оказывает

санитарные услуги населению; открытием школ и университетов оно способствует

в той или иной мере духовному развитию граждан; наконец, оказанием продовольственной

помощи, призрением бедных, введением обязательного страхования рабочих оно

так или иначе доставляет услуги в интересах экономического благосостояния.

Субъективные публичные права.

Кроме субъектов права и объекта, в юридическое отношение входят обязанность

и право, последнее- в смысле правомочия субъекта. Если вы взглянете, напр.,

на частноправовое отношение между кредитором и должником, то увидите, что

обязанности должника уплатить долг соответствует право кредитора его получить.

При недостаточном развитии административного права мы нередко находим в публичных

отношениях одну только обязанность, без соответствующего ей правомочия. Так,

в передовых государствах Запада закон налагает на органы управления обязанность

оказать призрение бедному. Однако наличность этой обязанности, лежащей на

представителе власти, еще не наделяет бедного правом на призрение. Как справедливо

замечает проф. Покровский, права у человеческой личности в этом случае нет

так же, как и у той лошади, которую закон о покровительстве животных обязывает

защищать от напрасных мучений. Подобные отношения без правомочия являются

признаком несовершенства административного права. В них отражается старый

порядок, когда обыватель был еще безличным объектом для полицейских мероприятий.

С дальнейшим развитием административного права публичное отношение должно

будет сочетать в себе все элементы, которые присущи юридическому отношению

вообще.

По содержанию отношений, возникающих между правящей властью и гражданами,

административное право делится на право личной свободы, право публичных служб

и публичное вещное право.

Право личной свободы

Регулируя публичные отношения, административное право преследует две

коренных цели. С одной стороны, оно определяет границы для вторжения правящей

власти в область личной самодеятельности граждан; с другой стороны, оно определяет

отношения граждан к положительной деятельности самой государственной власти.

Государство не может предоставить гражданину абсолютной личной свободы:

анархическая идея "абсолютной свободы" несовместима с задачами публичного

характера, принимаемыми на себя государством, - с задачами, усложняющимися

по мере развития культуры н гражданственности. Индивид в государстве получает

не более, как ограниченную личную свободу: личное самоопределение согласуется

с публичным интересом, как его сознает законодатель на данной ступени политического

развития. Задача административного права - указать предел для вторжения правящей

власти в область личной свободы. Начертанием этой границы устанавливается

та сфера личной самодеятельности, которая недоступна для законного вмешательства

правящей власти. Совокупность юридических норм, определяющих отношение государственной

власти к личной свободе граждан, составляет право личной свободы. Это право

личной свободы слагается из права личной неприкосновенности и права передвижения

(область физического бытия граждан), прав вероисповедания, печати, собраний

и обществ (область духовной самодеятельности граждан) и права труда, занятий

и промыслов (область экономической самодеятельности граждан).

Из учения о праве личной свободы мы в дальнейших лекциях рассмотрим право

личной неприкосновенности, право передвижения, право печати и право собраний

и обществ. Право публичных служб.

Таким образом первая задача административного права вызвана желанием

урегулировать отношения правящей власти к самодеятельности граждан. Вторая

задача определяется потребностью нормировать те отношения, которые устанавливаются

на почве положительной деятельности самой правящей власти. Поскольку означенной

деятельностью государство стремится заместить или восполнить самодеятельность

граждан, - у этих последних рождается интерес в услугах со стороны государственного

управления. Административное право определяет обязанность правящей власти

оказывать гражданам эти услуги и регулирует отношения между органами власти

и лицами, пользующимися данными услугами. Совокупность сюда относящихся юридических

норм составляет право публичных служб. Это право публичных служб обнимает

юридическую нормировку услуг со стороны государственного управления в интересах

здоровья граждан (право санитарной и медицинской помощи), их духовного развития

(право народного образования) и экономического благосостояния.

Из учения о праве публичных служб мы остановимся в настоящих лекциях,

с одной стороны, на вопросах о народном образовании и, с другой, на проблеме

публичного обеспечения материальных условий существования для лиц нетрудоспособных

и трудоспособных.

Публичное вещное право

Посредствующим звеном между правом личной свободы и правом публичных

служб является публичное вещное право. В самом деле, личная свобода утрачивает

свой смысл и значение, если человеку не обеспечена возможность дышать здоровым

воздухом, беспрепятственно двигаться по улицам и дорогам, пользоваться парком,

рекой и т. д. Таким образом право публичных вещей (вещи вне оборота) оказывается

своеобразным продолжением прав личной свободы. Но для того, чтобы публичные

вещи могли исполнить свое назначение, со стороны государства необходима положительная

деятельность, направленная на их приспособление и охрану (устройство панелей,

поливка улицы, охрана насаждений и парке и т. д.). Вследствие этого публичное

вещное право начинает обнимать регламентацию тех услуг, которые оказываются

правящей властью гражданам, - и тем самым примыкает к праву публичных служб.

Тройной статус гражданина

От объема правомочий, которые гражданин получает в публичном праве, зависит

его тройной статус (от латинского status - состояние, положение). Право личной

свободы определяет так называемый негативный статус лица,-правомочие гражданина

на то, чтобы правящая власть не вмешивалась в область личной свободы, отмежеванной

ему законом. Право публичных служб устанавливает позитивный статус лица: здесь

определяется обязанность власти: оказывать определенные услуги гражданам.

Эти два статуса изучаются наукой административного права.

Негативный и позитивный статусы дополняются и упрочиваются правом граждан

на участие в государственной власти, - иначе совокупностью политических прав:

эти права образуют третий - активный статус гражданина. Этот статус изучается

уже наукой государственного права.

Обыватель превращается в гражданина только тогда, когда он в полной мере

приобретает права этого тройного статуса. Права негативного статуса обеспечивают

свободный выход его внутренним силам, - простор его разумному самоопределению.

В правах позитивного статуса он получает необходимую поддержку такой большой

силы, какой является государство. Наконец, права активного статуса делают

его самого деятельной частицей государственной воли.

Литература

Лекция пятая. Защита публичного права

Установление норм административного права, регулирующих те или иные области

публичных отношений, еще не исключает возможности для органов управления совершать

неправомерные действия,- нарушать права граждан. Чтобы подавить подобные нарушения,

необходимо принять соответствующие меры для защиты публичного права.

Способы обеспечения законности.

Известная гарантия для законности управления может лежать уже в самом

устройстве правящей власти. Так, если от должностных лиц административного

ведомства требуется образование и в особенности специальная юридическая подготовка,

то это предохранит управление от таких нарушений закона, которые обязаны темноте

и неосведомленности чиновника. Коллегиальное начало в управлении, когда дела

решаются не одним лицом, а в собрании (в коллегии) нескольких или многих лиц

(ср. городская управа, земское собрание и т. д.), предупреждает нарушения

закона, происходящие от неведения или злой воли отдельного лица. Соблюдение

закона может также в известной степени обеспечиваться участием в одном учреждении

правительственного чиновника и представителей общества,- соединением коронного

и выборного элементов. Далее установлению закономерности в управлении способствует

точное разграничение ведомства отдельных должностных лиц и учреждений, точное

определение объема их полномочий. Нарушения закона сокращаются, если административное

производство подчинено определенным формам, соответствующим в той или иной

мере формам судебной деятельности (гласность производства, выслушание заинтересованной

стороны и т. д.).

Административный надзор.

Дальнейшим средством является административный надзор за законностью

управления. Этот надзор применяется в формах отчетности, ревизии и постоянного

контроля.

В нашем законодательстве отчетность низших чиновников перед высшими и

высших перед Государем поставлена весьма широко (ежедневные ведомости полиции,

многочисленные отчеты губернаторов и т. д.). Но нет обязанности опубликовывать

отчеты во всеобщее сведение; нет общей формы для отчетности и общих правил

для рассмотрения, проверки и утверждения отчетов.

Ревизия может быть внутренней и внешней. Ревизия будет внешней, если

она производится лицами, не причастными к данному ведомству. Внешняя ревизия

у нас производится сенаторами, назначаемыми для этой цели по особым Высочайшим

повелениям. К сожалению, как указывает проф. Тарасов, эти ревизии, "не будучи

периодическими, производятся обыкновенно чрез столь продолжительные периоды

времени, что беспорядок, неправда и хищения, пресеченные одной ревизией, успевают

зародиться вновь, окрепнуть и созреть к новой ревизии".

Так же, как и ревизии, постоянный административный контроль за законностью

управления бывает внутренний (со стороны высших органов за низшими в порядке

подчиненности) и внешний. В прежнее время органом внешнего контроля у нас

была особая губернская прокуратура: она упразднена в шестидесятых годах прошлого

столетия. Теперь внешний контроль мы имеем в финансовом управлении и в отношении

органов самоуправления. Финансовый контроль осуществляется у нас особыми учреждениями

государственного контроля; местными органами этого контроля являются контрольные

палаты. Правительственный надзор за земским и городским самоуправлением принадлежит

губернатору, присутствию по земским и городским делам, министру внутренних

дел и Сенату. При Александре III, когда проявилось особенно сильно недоверие

правительства к общественному управлению, этот надзор был усилен и поставлен

в условия, очень стеснительные для земства и города. Деятельность последних

прежде подлежала контролю только с точки зрения ее законности и соответствия

общим государственным пользам и нуждам. Теперь правительственные органы призваны

следить и за тем, чтобы постановления земского собрания и городской думы не

нарушали явно и интересов местного населения. А между тем земское и городское

общественное управление организовано именно с той целью, чтобы дела о местных

нуждах и пользах ведали местные люди, которым эти нужды особенно близки и

понятны.

Начало закономерного повиновения.

В некоторой мере способом обеспечения законности является то обстоятельство,

что, по общему правилу, следует всем и каждому подчиняться только законным

требованиям власти.

Во взаимных отношениях органов власти это начало проявляется в праве

представлений. Так называется право или вернее обязанность подчиненного органа

делать представления начальству о своих сомнениях в законности его распоряжения.

По нашему праву, если в предписании министра начальство, ему подчиненное,

усмотрит отмену закона, то оно обязано, не исполняя предписания, представить

об этом министру. В случае, если министр подтвердит свое предписание, подчиненный

орган обязан представить свои сомнения на окончательное разрешение в Сенат.

Незаконные распоряжения власти необязательны и для граждан. Принцип закономерного

повиновения обеспечивается здесь тем, что уголовная ответственность устанавливается

только за неисполнение "законных требований" правительственной власти. Ст.