1835 Г.). По указу Александра и, вход в гостиницы, ресторации и трактиры дозволяется

только людям "в пристойной одежде и наружной благовидности"; "солдат же и

людей в ливрее" в эти заведения впускать запрещалось. Экипажи для езды па

городам дозволялось иметь только людям благородным. Первогильдейский купец

мог, по указу 1807 г., ездит "четвернею", но второй гильдии - только парой,

а третьей-не мог ни зимой ни летом впрягать более одной лошади. Излишних лошадей

предписывалось на месте отпрягать и ямских отдавать обратно извозчикам, а

собственных продавать и деньги отсылать на дело призрения бедных.

Живым памятником, характеризующим полицейскую регламентацию в рассматриваемый

период, является у нас Устав о предупреждении и пресечении преступлений (Св.

Зак., т. XIV): "Полиция охраняет между всеми, в городе живущими, хотя различных

вер, доброе гражданское согласие, мир и тишину" (ст. 68). "Полиция имеет попечение,

чтобы молодые и младшие почитали старших и старых, чтобы дети повиновались

родителям, а слугисвоим господам и хозяевам" (ст. 122). "Полиция имеет надзор,

чтоб никто в противность должного послушания законным властям ничего не предпринимал.

Она пресекает в самом начале всякую новизну, законам противную" (ст. 119).

В области хозяйства полицейская регламентация ближайшим образом поддерживалась

экономическим учением меркантилизма. Отождествляя богатство с деньгами, меркантильное

учение вело к спекуляциям, которые в конечном итоге приводили не к обогащению,

но к упадку народного хозяйства, К тому же, ведя меркантильную политику, государство

заботилось не столько о подъеме экономического благосостояния народа, сколько

об увеличении государственной казны, остававшейся в распоряжении абсолютного

монарха.

Историческое значение полиции

Связывая самодеятельность обывателя, полиция была, конечно, бессильна

доставить благосостояние широким слоям населения. Тем не менее, известную

историческую роль она так или иначе сыграла. Историческое значение полиции

лежит в том, что она способствовала укреплению государственного начала. Проникая

в самую глубину самостоятельных ячеек феодальной эпохи, полиция несла и утверждала

повсюду верховенство единой государственной власти.

Но, подавив силой принуждения центробежные элементы средневековья, полиция

не могла составить прочной основы для дальнейшего развития государства. Полицией

достигалась в лучшем случае лишь "невозможность сопротивления" государственной

власти со стороны обезвреженных мерами благочиния обывателей. Между тем сами

полицеисты признавали, что "твердейшим основанием" повиновения частных лиц

государству в лице его верховной власти "есть неоспоримо свободное покорение

каждой воли особо, которое поддерживается очевидной добротой законов" (Зонненфельс).

Для того, чтобы вызвать "самопроизвольное повиновение" граждан закону, необходимо

было заменить полицию, с ее характерными свойствами правительственной опеки

над безличными обывателями, более совершенными методами управления, рассчитанными

на подъем общественного самосознания и общественной самодеятельности.

Перелом

В эволюции государства ступень полицейской опеки или т. наз. полицейского

государства уступает место высшей ступени правового государства. Абсолютную

монархию сменяет конституционный уклад.

Как на причину перелома, указывают на изобретение паровой машины Уатта

в 1775 г. и на переход от натурального хозяйства к товарному. Освобождение

от полицейской опеки в области хозяйства было насущной потребностью для новых

форм экономического быта: экономическая свобода, - лозунг физиократов и манчестерской

школы (Адам Смит), - составляла первостепенное условие для беспрепятственного

развития капитализма.

Переворот в хозяйстве составлял, несомненно, важную, но не единственную

причину перелома в государственном укладе: свою роль здесь сыграло и влияние

городского населения и, в частности, интеллигенции. Да и вообще обыватель

раньше или позже должен был духовно вырасти,-и пеленки полицейской опеки должны

были стать для него тесными.

В Англии конституционный уклад укрепился с развитием капитализма, но

возник н оттенил абсолютную монархию еще в XVII веке. Здесь перелом совершался

постепенно... Напротив, -тяжелым путем революционных катастроф во Франции.

Девятнадцатый век был веком конституционных побед на Западе. Начало двадцатого

века открывает переход от полицейского государства к правовому и на Востоке.

Кантианство

Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта.

По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо

целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства

абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический

императив). Отсюда неотъемлемые свойства (атрибуты) граждан: свобода, ограниченная

только такими законами, в создании которых гражданин участвовал своим голосом;

юридическое равенство и гражданская самостоятельность, заключающаяся в том,

что своим существованием и самосохранением гражданин обязан своим собственным

силам, а не чьему-либо усмотрению. Таким образом патриархальный уклад полицейского

государства был осужден безусловно, как "самый больной деспотизм, какой только

можно себе представить".

Внутреннее управление в правовом государстве

В правовом государстве тяжесть государственной власти в большей или меньшей

степени переносится с личности монарха на население. Поскольку задачи внутреннего

управления осуществляются в порядке законодательном, общество участвует в

их выполнении в форме народного представительства. Для дальнейшего осуществления

этих задач подзаконной деятельностью, рядом с правительственными органами,

развиваются органы общественного управления. По мере того, как население приобретает

участие в государственной власти, обыватель из безличного объекта для полицейских

мер правительства превращается в гражданина. Он становится определенной единицей,

не поглощаемой в своей индивидуальности государством. За ним признается известное

"святое святых", - определенная сфера свободы, куда власть не в праве вторгаться.

Опираясь на граждан, правовое государство должно последовательно признать

подъем инициативы и самодеятельности в населении за лучшее средство для достижения

общественного благосостояния.

Однако, предоставив разумению и энергии граждан заботы о наилучшем удовлетворении

своих потребностей, современное государство мало-помалу проникается сознанием

того, что начало невмешательства отнюдь еще не разрешает проблемы общественного

благополучия. Необходима поддержка со стороны государства, когда силы и средства

отдельных лиц и их соединений недостаточны для удовлетворения потребностей

индивида в существовании, достойном человека. Задача этой поддержки достигается

обыкновенно уже одной попечительной деятельностью государства, чуждой какого-либо

принуждения: указаниями, поощрениями, пособиями, устройством общедоступных

полезных для народа учреждений и т. д. Полиция, в смысле принудительного вмешательства,

получает при таких обстоятельствах здесь-в деле обеспечения условий благосостояния

- значение крайнего средства. Так, принудительность признается целесообразной

в деле начального обучения, в деле страхования на случай болезни, инвалидности,

старости и т. д. Для обеспечения же условий безопасности и порядка полицейское

принуждение и в правовом государстве применяется весьма широко.

Итак, внутреннее управление в правовом государстве становится совершенно

отличным по своему характеру от полицейской деятельности в период абсолютизма.

Впрочем, в действительной жизни грань между различными ступенями политического

развития проявляется далеко не с такой определенностью, как в теории. Уже

в период абсолютизма создаются органы самоуправления, открывается известный

простор для экономического почина населения (устранение регламентации производства,

ослабление системы монополий и т. д.), и возникает попечительная деятельность

государства, чуждая полицейского принуждения. И, с другой стороны, в государстве

правовом правительственные органы нередко продолжают играть преобладающую

роль во внутреннем управлении, а личная самодеятельность граждан долгое время

парализуется полицейскими мерами в таких ее коренных условиях, как свобода

печати, собраний и обществ.

Литература

Лекция четвертая. Публично-правовое отношение

Науки полицейского и административного права

Каждое время имеет свой науку. Это сказывается в различии наук полицейского

и административного права. Обе они черпают свое содержание от внутреннего

управления: одна-в полицейском, другая - в правовом государстве. Но на каждой

из них лежит глубокий отпечаток своей эпохи. Их коренным образом разделяет

неодинаковое положение личности в полицейском и в правовом государстве.

В полицейском государстве обыватель обсуждался в качестве безличного

объекта для правительственных мероприятий. Меры безопасности относительно

людей здесь ставились на одну плоскость с мерами безопасности относительно

животных и стихийных сил природы. К мерам безопасности относительно людей

полицеисты причисляли меры против "сходбищ и скопищ", меры против пьяниц,

иностранцев и путешествующих, ростовщиков, безумных; меры против литераторов,

художников, изобретателей, промышленников и учредителей. Обыватель, проявлявший

самодеятельность, рассматривался не как помощник, не как опора государственной

власти, но как опасный противник. Он интересовал, прежде всего, как предмет,

который надо обезвредить так же, как животных и стихийные силы природы. Роль

обывателя в полицейском государстве сводилась к повиновению, "к сообразованию

действий своих с объявленной волей начальников" (Зонненфельс). В правовом

государстве личность рассматривается уже как известная самоценность: индивид

не только не поглощается государством, но становится коренной ячейкой государства.

Из безличного объекта для полицейских мер личность поднимается на уровень

субъекта публичных прав и обязанностей или, что то же, гражданина. Прежде

в полицейском механизме была одна ось - государство; была одна сила для достижения

полицейских целей - воля неограниченного монарха. Теперь государственная машина

устанавливается на двух осях: это - государство и личность. Между государством

и личностью возникает отношение равноценных членов: публично-правовое отношение,

в котором и правящая власть и гражданин участвуют в одинаковой роли субъектов

публичного права. Прежде нормы полицейского права носили характер инструкций,

наказов со стороны высших властей для органов полиции: касаясь обывателей,

эти нормы подчиняли последних личному усмотрению правящей власти. Теперь юридические

нормы, относящиеся ко внутреннему управлению, теряют этот односторонний характер:

они приобретают значение правил, определяющих публично-правовые отношения

между представителями власти и гражданами. Режим личного усмотрения, лежавший

в основе полицейского вмешательства в обывательскую жизнь, уступает место

началу законности.

Это различие между наказами для полиции и нормами, регулирующими отношения

между правящею властью и гражданами, отмежевывает одну от другой науки полицейского

и административного права.

Переходное состояние науки в России

Ввиду перелома в нашем государственном строе наука о нормах, относящихся

к внутреннему управлению, находится у нас в переходном состоянии. В российских

университетах мы продолжаем иметь еще кафедру полицейского, а не административного

права; ученые степени даются по полицейскому праву. Но в программах университетского

преподавания наука полицейского права на самом деле уступает место науке административного

права. Правда, за переменой в названии предмета не всегда еще следует да и

может последовать полное обновление в содержании. Для этого необходимо, чтобы

в самой жизни институты полицейского права были вытеснены нормами административного

права. А пока этой коренной перемены еще не произошло, пока новое, соответствующее

условиям представительного строя, еще едва прорастает в чаще переживаний старого

порядка, наука административного права волей-неволей должна переплетаться

в наших исследованиях с наукой полицейского права.

На Западе переход от полицейского права к административному является

уже фактом совершившимся. Поэтому всякий раз, когда нам придется иметь дело

с такими отраслями внутреннего управления, для которых у нас в России еще

не выработалось надлежащей правовой нормировки, мы будем знакомить вас не

только с нашим укладом, но и с передовыми законодательствами Запада. Наша

задача не исчерпывается изучением действующего русского права в интересующей

нас области: надо вместе с тем выяснить и пути к лучшему будущему, пользуясь

указаниями исторического опыта других народов.

Публично-правовое отношение

Наука административного права изучает юридические нормы, определяющие

отношения между органами государственного управления и гражданами. Точнее

сказать, это - наука о публичноправовых отношениях в области внутреннего государственного

управления. Таким образом публично-правовое отношение составляет самое общее

и основное понятие в науке административного права.

То, что делает государственная власть во внутреннем управлении, нашу

науку интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан. И

тем, что делают обыватели, наука административного права занимается лишь в

той мере, поскольку своими действиями, своим поведением они входят в столкновение

с государственной властью. Короче говоря, предметом нашего изучения являются

взаимоотношения между правящей властью и гражданами. Самое устройство, организация

государственной власти выходит уже за пределы науки административного права:

это - предмет науки государственного права.

Из всевозможных отношений, возникающих между представителями власти и

частными лицами, наука административного права берет только юридические отношения,

т. е. только те отношения, которые основаны на праве. С притязаниями агентов

власти, опирающимися не на закон, а на личное усмотрение, мы не можем считаться

в науке административного права.

Наука административного права изучает публичные правоотношения. Нам уже

известно, что содержанием отношений между представителем государственной власти

и гражданами является всегда публичный интерес. Что признает власть за общественный

интерес, - это зависит от уровня культуры. И то, в чем власть видит общее

благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения.

Но, во всяком случае, требования правящей власти предъявляются к гражданам

не как частный интерес отдельных носителей власти, но во имя общего блага.

Публичный характер изучаемых правоотношений отличает науку административного

права от науки гражданского права, которая исследует частные отношения отдельных

лиц между собой.

Субъекты публично-правового отношения

Принято говорить, что публичное правоотношение устанавливается между

государством и гражданами.

Но ведь отношение будет правовым лишь в той мере, поскольку оба его участника

связаны правом: между тем государство в своей законодательной деятельности

само является творцом и источником права. Субъектом или участником публично-правового

отношения может быть, таким образом, не государство вообще, но подзаконная

власть управления.

Однако всякое юридическое отношение устанавливается между людьми и только

между людьми; и в публично-правовом отношении субъектами могут быть только

люди. Следовательно, власть управления не может явиться субъектом юридического

отношения в какой-либо отвлеченной, безличной форме. Участниками публичного

правоотношения могут быть лишь живые люди, - должностные лица, облеченные

этой властью.

Власть управления может присвоиваться, в силу закона, не только отдельным

должностным лицам, но и соединениям лиц, определенным образом организованным.

К числу последних принадлежат земство, город - соединства, объединенные общественными

интересами отдельных местностей; сословные общества (крестьянские, мещанские

и др.), объединенные интересами отдельных групп лиц; наконец, соединства,

объединенные каким-либо общим делом: напр., университет. Подобные соединения

выступают в публичных отношениях в качестве самостоятельных субъектов права

(публичные юридические лица). Они могут вступать в отношения с частными лицами,

с должностными лицами коронной администрации (с министром, губернатором и

т. д.), а также и между собой (напр., земство с городом и т. п.).

Объект публично-правового отношения

Объектом публично-правового отношения может быть все то, что способно

служить к осуществлению публичных интересов. В такой роли могут оказаться: