87. Как объясняется в Высочайшем манифесте от того же числа, он издан авторитетом

"Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической власти Русского

Царя".

Чрезвычайный указ издается Государем по представлению Совета Министров.

За нарушение условий, при которых может быть принята чрезвычайная мера по

ст. 87, ответствует Совет Министров - пред Государем (ст. 128),

Чрезвычайный указ имеет только временное действие. Действие чрезвычайной

меры прекращается, 1) если правительством не будет внесен в Государственную

Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий

принятой мере законопроект или 2) если этот законопроект не примут Государственная

Дума или Государственный Совет. В случае непредставления законопроекта чрезвычайный

указ теряет, таким образом, силу с истечением двухмесячного срока со времени

возобновления занятий Государственной Думы. В случае непринятия правительственного

законопроекта одной из законодательных палат действие чрезвычайной меры прекращается

с момента его отклонения одной из палат.

Итоги

В заключение изложим в немногих словах те выводы, которые можно сделать

на основании прочитанных лекций. Для того, чтобы разрешить задачу административного

права, - упорядочить публичные отношения, - надо вытеснить систему усмотрения

власти: в основу отношений между органами управления и обывателями надо положить

правовой принцип, начало законности. Чтобы государственное управление стало

подзаконным, необходимо обособить органы законодательства от органов управления.

Сила закона, как руководящего начала для управления, зависит при этом от авторитета

законодательного учреждения. Подобающий же авторитет законодательное учреждение

приобретет, если оно, действительно, осуществит теснейшее единение монарха

с народным представительством. Значение законности в управлении ослабляется

тем более, чем шире та область правительственной деятельности, где вместо

закона действует усмотрение правящей власти. Ослабляют значение законности

и чрезвычайные указы, так как они издаются органами управления, но имеют временную

силу закона и, таким образом, представляют собой продукт смешения властей.

Развитие административного права, как регулятора отношений между правящей

властью и гражданами в делах государственного управления, зависит, следовательно,

от сокращения области актов правительства, от умеренного пользования правящей

властью чрезвычайным указом и от укрепления авторитета закона и народного

представительства.

Литература

Лекция третья. История внутреннего управления

Отрасли управления

Содержание и характер тех отношений, которые возникают между правящей

властью и гражданами, зависят от различных задач, преследуемых государственным

управлением. Важнейшими задачами государственного управления являются: обеспечение

внутренней безопасности и благосостояния граждан; вооруженная защита государства;

упорядочение отношений данного государства с другими государствами; обеспечение

населению правосудия в делах гражданских и уголовных; урегулирование положения

церкви в государстве и, наконец, изыскание и распределение материальных средств

для государственных целей. Соответственно этим задачам можно различать в государственной

деятельности: внутреннее управление, военное управление, управление внешними

делами, управление судебное, церковное и финансовое. Наука административного

права изучает, по преимуществу, только те отношения, которые возникают между

правящей властью и гражданами в делах внутреннего управления. Изучение прочих

отраслей государственного управления составило предмет особых наук: военного

права, международного права, гражданского и уголовного процесса, церковного

права и финансового права.

Понятие о полиции

Внутреннее управление задается обеспечением внутренней безопасности и

благосостояния. В период абсолютизма внутреннее управление обозначалось понятием

полиции. Слово "полиция" повторяет греческое (***) (от (***) - город, ср.

Константинополь). Так называлось у греков учение о том, как устраивать городские

дела, как управлять городом; а так как город был средоточием тогдашней государственности,

то это было искусство государственного строительства вообще. То, что греки

обозначали словом (***) (городское дело), римляне стали называть respublica

(дело общественное): по своему происхождению "полиция" и "республика" ближе,

чем родные сестры; это просто разные названия для одного и того же предмета.

Однако в настоящее время с понятием полиции у нас обыкновенно соединяется

несколько иное представление. Это изменение зависит от тех своеобразных условий,

в которых дело устроения внутренней жизни страны оказалось в эпоху абсолютизма.

Полиция в период абсолютизма

В средние века, - в феодальный период развития европейских народов,-государство

не уделяло почти никаких забот обеспечению внутренней безопасности и благосостояния:

эти заботы осуществлялись в той или другой мере не государством, но лишь частными

усилиями городов, церкви, отдельных землевладельцев и т. д. Верховная государственная

власть, которая едва еще начинала укрепляться, первоначально была занята всецело

ограждением внешней независимости государства.

Но, по мере подчинения себе феодальных землевладельцев, по мере собирания

земли, королевская власть, делаясь более прочной внутри государства, неизбежно

встретилась с необходимостью взять в свои руки заботы и о внутреннем благосостоянии

и безопасности. Этим путем власть абсолютного монарха приобретала известную

опору в населении. Подавляя своим вмешательством во внутреннюю жизнь государства

частный почин феодалов, церкви и городов, королевская власть получала, таким

образом, возможность еще более усилить свое могущество.

Задачи полиции, - деятельности, направленной на обеспечение условий внутренней

безопасности и благосостояния, - абсолютный монарх возлагает на своих чиновников.

Верховная государственная власть, только что сложившаяся посредством подчинения

себе землевладельцев, городов,-вообще, всех влиятельных элементов общества,

не могла опереться в осуществлении полицейских задач на эти силы, тянувшие

врозь. Сосредоточив в своем лице всю полноту государственной власти, абсолютный

монарх начинал смотреть на государство, как на нечто, воплотившееся в одной

его личной воле: "государство - это я", говорит Людовик XIV. При таких условиях,

разумеется, не в обществе, но лишь в своих чиновниках он мог найти покорных

служителей для исполнения полицейских задач.

Эвдемонизм

В своем стремлении облагодетельствовать народ по собственному пониманию

и собственными средствами, абсолютный монарх усвоивает взгляд на своих подданных,

как на лиц несовершеннолетних, не могущих понимать, в чем заключается их собственное

благо. Слабое развитие общества, тьма и невежество, окутывавшие широкие массы

населения, дают известное основание для этой уверенности. Необходимость принудительно

доставлять благосостояние обществу находит свое философское обоснование и

оправдание в учении эвдемонистов. По этому учению, люди в незапамятные времена

заключили для прекращения взаимной вражды государственный договор: в силу

этого договора они передали обеспечение и развитие свойств, вытекающих из

разумной природы человека, государству. Высшую цель государства должно вследствие

этого составить всеобщее благо, всеобщее счастье (по греч. (***)). Средство

к достижению этого всеобщего благополучия - неограниченная власть монарха.

Эта философия эвдемонизма, нашедшая особенно яркое выражение в ученых трактатах

Томазия и Христиана Вольфа, идейно затушевывала принудительный, насильственный

характер полицейского вмешательства. Можно ли, в самом деле, говорить о принуждении,

когда государство задавалось ничем иным, как влечением людей к совершенствованию,

к благополучию, к счастью,-когда это совершенствование, благополучие, в свою

очередь, составляло не что иное, как естественную задачу и цель каждого человека?

Полицейская опека

Исходя из представления о незрелости подданных, государственная власть

занимающей нас эпохи в своей полицейской деятельности неизбежно становилась

к населению в положение опекуна. Но при этом опекающая власть менее всего

заботилась о том, чтобы прежде всего поднять уровень народного развития. По

совету Зонненфельса, сочинение которого по полицейской науке до сороковых

годов прошлого столетия считалось официальным руководством в австрийских университетах,

обучать население более, чем чтению, письму и арифметике, следует лишь в той

мере, в какой это необходимо для замещения образованными людьми должностей

государственной службы. "Излишество учащихся весьма ясно усмотреть можно,

когда множество их сравнится с немногими должностями, в которые они со временем

могут употреблены быть. Сие сравнение уверит каждого в необходимости число

оных ограничить и будущему их определению сделать соразмерным. Люди, которые

молодость свою проживают в училищах, привыкши к покойной учености, делаются

ленивыми к ручным работам. Почему надлежит не всех, даже и тех, которые превосходнейшие

дарования имеют, допускать к учению". Подъем общественного самосознания и

самодеятельности не только не составлял задачи полиции, но противоречил одному

из основных требований благочиния. Не рассчитывая на "самопроизвольное повиновение"

подданных, какого, по мнению того же Зонненфельса, нельзя ожидать "и при самых

мудрейших законах" полиции, абсолютизм должен был основывать повиновение обывателей

"на невозможности сопротивления": "Чего ради благочиние должно наблюдать,

дабы никакое состояние или никакой гражданин в особенности не мог возрасти

до вредной общему благосостоянию силы, а через то б и не воспротивился начальствующей

власти". При таких условиях полицейская опека должна была проникать во все

углы и подробности народной жизни. Регламент Главному Магистрату 1721г., изданный

у нас три года спустя после учреждения первой полицейской должности (должности

генералполицеймейстера в С.Петербурге), определяет задачи полиции следующим

образом: полиция "споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки

и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников

и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает

каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных

и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует

дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой,

предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и

в домах, запрещает излишества в домовых расходах и все явные прегрешения,

призревает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц,

сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной

чистоте и честных науках: вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства

и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности

и удобности".

И что есть обывателю, и во что ему одеться, как показаться на улице,

как жить, а главное- как думать и проявлять свою мысль-во всем этом его должна

была опекать полиция. По части пищи западные ученые того времени рекомендовали

устраивать для народа угощение в торжественные дни,-"но не слишком много лакомств"

(Вольф). По указу Николая I, людям "в обыкновенном крестьянском одеянии, как

то: в армяках, смурых кафтанах и нагольных тулупах", в харчевнях отнюдь не

давать таких аристократических блюд, как "индейки, каплуны, пулярки, цыплята,

дичь всякого рода, и из числа живой рыбы: стерлядь, осетрину и белужину" (ук.