Административное право

Лекция первая. Задача административного права

Лекция вторая. Закон и управление в абсолютной монархии

Лекция третья. История внутреннего управления

Лекция четвертая. Публично-правовое отношение

Лекция пятая. Защита публичного права

Лекция шестая. Зачатки административной юстиции в России

Лекция седьмая. Право личной неприкосновенности в Англии

Лекция восьмая. Ограничения личной неприкосновенности в России

Лекция девятая. Право передвижения

Лекция десятая. Право печати

Лекция одиннадцатая. Право собраний и обществ на Западе

Лекция двенадцатая. Право собраний и обществ в России

Лекция тринадцатая. Исключительное положение

Лекция четырнадцатая. Народное образование

Лекция пятнадцатая. Публичное обеспечение нетрудоспособных

Лекция шестнадцатая. Публичное попечение о трудоспособных

Лекция первая. Задача административного права

Административное право задается целью упорядочить отношения между правящею

властью и обывателями в делах государственного управления (слово "административный"

происходит от латинского administratio-управление). Задача административного

права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная

власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного

сколько-нибудь значащего уголка этой жизни. В те или иные отношения с правящей

властью мы по необходимости вступаем буквально на каждом шагу, - даже, может

быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по почте письмо, отправляя

телеграмму, мы тем самым завязываем определенные отношения с правящей властью.

Говорим по городскому телефону-и уже входит в известные отношения с государственной

властью, так как город так же, как и правительственные учреждения, - орган

государственного управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящею властью

захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, - и даже более того: когда мы

просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или вообще государству.

И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы вступать в какие-либо

отношения с государством, вы вынуждены вступать в эти отношения. Публичные

интересы, которые преследует государство, заставляют его интересоваться вашим

передвижением, поведением, вашим взаимным общением друг с другом. И я своей

публичной речью и вы своим пребыванием здесь вступаете в известные отношения

с правящей властью... Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений,

мы не можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения

были упорядочены, урегулированы. Значение этого упорядочения еще более уясняется,

если мы остановим внимание на некоторых особенностях публичных отношений по

сравнению с частными отношениями. Частными отношениями мы называем отношения

отдельных лиц между собой, семейные и имущественные отношения, слагающиеся

на почве их частных интересов. Публичные отношения - это отношения между представителем

государственной власти и обывателем: их содержанием является публичный интерес,

интерес государственной власти. Особенность публичного отношения состоит,

между прочим, в том, что здесь одним из участников отношения выступает государственная

власть. Это наш постоянный партнер в публичных отношениях. В частных отношениях

у нас всегда остается большая или меньшая свобода для выбора контрагента,

т. е. того лица, с которым мы вступаем в то или иное семейное или имущественное

отношение (выбор жены, мужа; наем квартиры у того или другого домохозяина;

забор товара в той или другой лавке и т. д.). Перемена контрагента в публичных

отношениях возможна разве лишь путем перехода в подданные другого государства,

но это и затруднительно и не всегда допустимо по закону.

Вред от неупорядоченности отношений

Как могут быть упорядочены отношения между правящею властью и обывателями

в делах государственного управления? Для решения этого вопроса сперва следует

выяснить: когда мы считаем эти отношения неупорядоченными. Публичные отношения

неупорядочены, если они определяются усмотрением органов правящей власти.

Это усмотрение может быть, конечно, и благоусмотрением, - усмотрением, выгодным

для тех или других лиц либо при тех или иных обстоятельствах. У многих из

нас, вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на благодетельность

системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по благоусмотрению данного агента

правящей власти, нам дозволено сделать то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить

о всевозможных театральных и железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных

и пр. и пр. Но если система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях

выгодной, она, во всяком случае, гибельна с общественной и государственной

точек зрения. Усмотрение по самому своему существу, по природе своей, капризно,

неопределенно, неустойчиво. Система усмотрения связывает самодеятельность

обывателя, убивает его инициативу, - его почин, обезличивает его. Стоит ли

устраивать общество, школу, промышленное предприятие, когда их существование

будет зависеть от доброй воли того или иного органа правящей власти. Система

усмотрения гибельна и для государства. Залогом могущества государства является

единство государственной воли. При системе усмотрения воля государства неизбежно

расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей власти

обессиливаются на местах. Для обывателя государственная власть делается тождественной

с ее представителями на местах. Идея государственности затемняется; развивается

нездоровая склонность к беспорядку и анархии. Система усмотрения подрывает

в населении чувство права и справедливости, так как со справедливостью несовместим

даже и самый благожелательный произвол. Система усмотрения порождает в обывателе

недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной поддержкой со

стороны населения. В итоге - взаимное противодействие, антагонизм, и невознаградимые

потери с обеих сторон.

Путь к упорядочению

Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено

правом. В основу отношений между правящею властью и обывателем должны быть

положены общие правила, наперед установленные государственной властью для

всех случаев данного рода. Это - юридические нормы, отливающиеся в современном

государстве в форме закона. Преимущества закона перед усмотрением огромны:

вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается

усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности

и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как

наперед для всех случаев данного рода установленное правило. В публичных отношениях,

опирающихся на закон, легче избежать страстности, личного раздражения, каприза,

которым поддается решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном

случае. Закон характеризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило,

публикуемое во всеобщее сведение. Благодаря этим достоинствам, строгость закона

следует предпочесть обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пуст

строгий закон, но все же закон!

Разрешить задачу административного права -упорядочить посредством закона

отношения между правящею властью и обывателями - не легко. Закону в публичных

отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях.

Сторонами в частно-правовом отношении являются отдельные частные лица; здесь

стороны могут быть неравными одна другой по силе, но государственная власть,

по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять

свои предписания. В публичных отношениях между правящей властью и обывателем

одной из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает

волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть

должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое

себя.

Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли, вообще, допустить, при таких

условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях? Государственная

власть, - верховная власть в государстве, - суверенна, т. е. ни от кого независима

и никому не подчинена. Она является творцом и источником права. Каким же образом

это право может связать ее самое?

Правовая связанность государственной власти достигается благодаря возможности

обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной

деятельности. Государственное управление становится правомерным или, что то

же, подзаконным по мере того, как законодательная функция - задача издания

законов - различается и обособляется от задачи государственного управления.

Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами

власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает

себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если

отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу

законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

Однако, если законодательство и управление обособить только логически,

только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных

отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно

обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства

правом требует такой именно организации государственной власти, при которой

издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами.

А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным

стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом

власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона

в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место

в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей

власти.

Недостаточно также и простого образования особого органа для законодательной

деятельности. Необходимо, чтобы этот орган был авторитетен: ведь он должен

служить выражением воли государства. Он должен поэтому быть не досадным придатком

в системе государственных учреждений, но ее необходимой составной частью.

Он должен быть не спорным местом в государственном укладе, но его фундаментом,

скрепленным всею мощью государства.

Наиболее надежным образом обособление органов законодательства и управления

достигается в государстве конституционном. Органом законодательства в представительной

монархии является монарх в единении с народным представительством. Участие

в законодательстве народного представительства явственно ограничивает закон

от подзаконных актов управления. И если государственная власть желает опереться

на действительно твердое, непоколебимое основание своего могущества, - на

население, на общество в составе всех его политически зрелых элементов, то,

конечно, никакой другой орган законодательства не окажется столь авторитетным,

как орган, в который необходимой составной частью входит народное представительство

в действительном смысле этого слова.

Литература

Лекция вторая. Закон и управление в абсолютной монархии

История абсолютных монархий подтверждает ту мысль, что при смешении властей

законодательной и правительственной государственное управление не может стать

подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть

законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности

законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться

по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со

второй половины XVIII века. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в

комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства

о том, "чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы

и законы к соблюдению доброго во всем порядка". Манифест 1 января 1810 г.

об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства

"по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ

управления на твердых и непременяемых основаниях закона". В Основных Законах

1832 Г. Это положение правительственной программы возводится в принцип действующего

права: "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных

законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих" (ст. 47).

Однако при отсутствии организационного обособления законодательства от

управления это начало на самом деле не было сколько-нибудь последовательно

проведено. Государь совмещал в своем лице всю полноту и законодательной и

правительственной власти. И он, естественно, избегал связанности законом в

тех актах управления, которые исходили непосредственно от него (это т. наз.

акты верховного управления). Раз закон- общее правило, то конкретные дела,

подходящие под это правило, должны были бы решаться по закону. На самом деле

установился иной порядок, с которым нас знакомит ст. 70 старых Основных Законов

(по изд. 1892 г.): "Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно

на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет

действие законов общих". Благодаря смешению властей начало подзаконности теряло

силу и в таких актах управления, которые не исходили непосредственно от Государя

(акты подчиненного управления). Учреждение Министерств постановляло: "но считать

превышением власти, когда министр особенно да какой-либо случай был Верховной

Властью уполномочен" (ст. 209), Высочайшее уполномочие открывало полную возможность

не считаться в государственном управлении с требованиями закона. К тому же

практика толковала это право монарха разрешат отступления от закона (право

диспенсации) весьма широко: если уполномочия на отступления от закона не было

дано вперед, достаточно было потом получить одобрение неправомерного действия,

и должностное лицо, преступившее закон, избегало всякой ответственности. Таким

образом всякое противозаконное действие правительственного органа Высочайшим

уполномочием и даже последующим одобрением могло быть обращено по прежнему

нашему законодательству в правомерный акт управления.

Подзаконность актов управления по действующему праву

Основные Законы 23 апреля 1906 г. определенно провели у нас организационное

обособление законодательной власти от власти управления. Согласно ст. 7, "Государь

Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным

Советом и Государственной Думой". И вместе с тем, как определяет ст. 86, "никакой

новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной

Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора". Таким образом

власть законодательная может осуществляться не иначе, как при участии народного

представительства, тогда как "власть управления во всем ее объеме принадлежит

Государю Императору" (ст. 10).

С обособлением органов законодательства от управления Высочайшая воля

сообразовываться в управлении Империей Российской с законом получает действительную

возможность осуществиться. Конечно, для укрепления законности в государственном

управлении необходимы, как будет дальше выяснено, еще и другие условия, но,

во всяком случае, краеугольный камень для этой цели у нас положен.

Начало законности проводится нашим действующим законодательством, по

общему правилу, как в верховном управлении, так равно и в делах подчиненного

управления. Для важнейших дел верховного управления начало подзаконности у

нас определяется в ст. 11 Основных Законов: "Указы для устройства и приведения

в действие различных частей государственного управления" (т. наз. организационные

указы), "а равно повеления, необходимые для исполнения законов" (исполнительные

указы), Государь, в порядке верховного управления, издает "в соответствии

с законами". Такие же правила мы имеем в Основных Законах и для подчиненного

управления. Так, по ст. 10, в делах управления подчиненного определенная степень

власти вверяется от Государя, "согласно закону", подлежащим местам и лицам,

"действующим Его Именем и по Его повелениям". Связывая себя этой оговоркой

"согласно закону", Государь выражает свой Высочайшую волю не уполномочивать

органов подчиненного управления в нарушение законов. Органы подчиненного управления

в праве издавать указы в развитие и восполнение закона (т. наз. распорядительные

указы), но не иначе, как на основании особого на то уполномочия законом, и

с тем, чтобы и по своему содержанию издаваемые ими указы оставались в пределах

закона. Эти требования выражены у нас в ст. 122 Основных Законов: "Обязательные

постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами

и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными,

установлениями, не должны противоречить законам".

Право диспенсации

Право диспенсации, в смысле власти монарха разрешать, по своему усмотрению,

отступления от закона, наши Основные Законы устраняют. "Доколе новым законом

положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свой силу",

определяет ст. 94. С этим началом делается несовместимым правило старого уклада

о том, что Высочайший указ отменяет по тому делу, по которому он последовал,

действие законов общих: бывшая ст. 70 Осн. Зак. 1892 г, пропускается в Основных

Законах 1906 г. Также последовательно исключается и ст. 209 Учр. Мин. в Продолжении

к Своду Законов 1906 г.

В настоящее время Государь в праве давать диспенсации только в тех случаях,

когда, он на это особо уполномочен законом. Дела по диспенсациям, подлежавшие

ранее ведению Комитета Министров, теперь, с упразднением Комитета Министров

по указу 23 апреля 1906 г., отнесены у нас к ведомству Совета Министров. К

числу этих дел принадлежат, между прочим, дела о назначении повышенных пенсий,

об утверждении уставов акционерных компаний и нек. др.

Акты правительства

Начало законности на всю область государственного управления у нас, однако,

не распространяется. Показанное управление приходится отличать от правительственной

деятельности, протекающей за пределами правопорядка. Акты этой деятельности

мы называем актами правительства в отличие от подзаконных актов управления.

Мысленно можно представить идеальное государство, где право проникает все

государственное управление, где все государственное управление подзаконно.

Но историческая действительность такого полного господства законности не дает.

Даже в условиях конституционного уклада, означающего наивысшее исторически

достигнутое торжество законности, правительство связывается законом далеко

не во всех отраслях своей деятельности. За пределами правового порядка остаются

в большей или меньшей мере дипломатические сношения, командование войском,

ведение войны, назначение и увольнение министров, пожалование титулов и других

государственных отличий и т. д. По мере того, как упрочивается влияние народного

представительства в созидании права, круг дел, в которых правительство не

связано законом, постепенно сокращается.

В России попытка отграничения подзаконных актов управления от актов правительства

сделана Основными Законами 1906 г. Основные Законы противополагают именно

деятельности монарха "в порядке верховного управления" "указы и повеления

Государя Императора, непосредственно им издаваемые" (ст. 24). Верховное управление,

как и подчиненное, устрояется на началах законности, - напротив, те области

государственной жизни, которые регулируются указами, "издаваемыми непосредственно

Государем", остаются за пределами правового порядка.

Круг дел, подлежащих правительственному усмотрению Государя, очерчен

в наших Основных Законах весьма широко. Сюда относятся: внешние сношения,

договоры с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира;

командование армией и флотом; назначение и увольнение министров и других высших

должностных лиц; пожалование титулов, орденов и других государственных отличий,

а также прав состояния; объявление местности на военном или исключительном

положении; чеканка монеты; управление личными, государевыми и удельными имениями;

устройство Императорского Двора; помилование, а также сложение казенных взысканий

и вообще дарование милостей, когда сим, однако, не нарушаются ничьи огражденные

законом интересы и гражданские права (ст. 12 - 17, 19 -21 и 23).

Кроме того, "под непосредственными Высочайшими Их Императорских Величеств

повелениями" состоит ведомство учреждений Императрицы Марии. Деятельность

этого ведомства определяется непосредственными повелениями не только Государя

Императора, но также и Государыни Императрицы. Об этом изъятии дел ведомства

Императрицы Марии из области подзаконного управления наши Основные Законы

определенным образом но упоминают. Оно подойдет под "дарование милостей" (ст.