54. Общая характеристика земельного законодательства. Правовой режим земель.

Земельные отношения регулируются земельным правом. Основным законом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. Он принят Государственной Думой 28 сентября 2001 г., одобрен Советом Федерации 10 октября 2001 г. Кодекс состоит из 18 глав.

Основные принципы земельного законодательства

1) Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о:

- природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы;

- природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации;

- недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

7) платность использования земли;

8) деление земель по целевому назначению на категории;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

При регулировании земельных отношений применяются нормы гражданского законодательства и нормы земельного законодательства, отражающие государственное регулирование приватизации земли.

Земельное законодательство

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному Кодексу.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Земельному Кодексу, федеральным законам.

Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Земельным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

На основании и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

На основании и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Отношения, регулируемые земельным законодательством

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, водное, лесное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране атмосферного воздуха, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Участники земельных правоотношений

Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами.

В земельном законодательстве используются следующие понятия:

собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Объекты земельных правоотношений

Объектами земельных отношений являются:

- земля как природный объект и природный ресурс;

- земельные участки;

- части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Состав земель в Российской Федерации

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли поселений;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Для землепользования важно, к какой категории относится земля. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

- земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Категория земель указывается в:

- актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

- договорах, предметом которых являются земельные участки;

- документах государственного земельного кадастра;

- документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Охрана земель

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Целями охраны земель являются:

- предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

- обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

- сохранению почв и их плодородия;

- защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

- защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

- ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

- сохранению достигнутого уровня мелиорации;

- рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

- сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Уяснение понятия «правовой режим земель» является необходимым для выявления сути земельного права как регулятора земельных отношений, поскольку именно через данное понятие отражается особый характер регулирования общественных отношений, возникающих по поводу земли.

В науке земельного права под правовым режимом земель понимается совокупность правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия: права собственности на землю, прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, управления в сфере охраны и использования земель, правовой охраны земель, а также мер юридической ответственности за земельные правонарушения.

В практическом смысле правовой режим земель можно определить как установленный в законодательстве порядок их охраны и использования.

Понятие «правового режима земель» применимо как ко всем землям Российской Федерации (общий правовой режим земель), для отдельных категорий и видов земель (особый правовой режим) и для конкретных, индивидуально определенных земельных участков.

Объектом общего правового режима являются все земли Российской Федерации и он означает определенный режим законности и правопорядка, т.е. земельный правопорядок2. Например, согласно первому принципу земельного законодательства, закрепленному в ст. 1 (п. 1) Земельного кодекса РФ, все земли, вне зависимости от целевого предназначения, формы собственности, вида разрешенного использования, ведомственной принадлежности рассматриваются как основа жизни и деятельности человека, природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природный ресурс, и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Данный принцип нашел развитие в ст. 12 ЗК РФ, в соответствии с которой использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Объектом особого правового режима являются земли определенной категории или вида земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, обороны, безопасности и иного назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Деление земель по целевому назначению на категории является принципом земельного законодательства (пп. 8, п. 1, ст. 1 ЗК РФ), означающим, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Аналогичная норма содержится в ст. 7 (п. 2) ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Понятие «правовой режим земель определенной категории» дает возможность определить порядок охраны и использования конкретной категории земель, возможность использования земель на основании различных титулов (постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное временное пользование, аренда и др.), особенности осуществления различных управленческих функций в отношении соответствующей категории земель и т.д.

Необходимо отметить, что 21 декабря 2004 года Государственной Думой принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», регулирующий отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Средством уточнения и детализации правового режима определенной категории земель служит зонирование территории (территориальное зонирование), предусмотренное земельным и градостроительным законодательством РФ. Зонирование территорий в России представляет собой дополнительный по отношению к подразделению земель на категорииспособ регулирования использования земель, как правило, в пределах отдельных категорий.

В соответствии со ст. 83 (п. 2) Земельного кодекса РФ, порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны, причем документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Статья 85 Земельного кодекса РФ определяет, что в состав земель поселений в соответствии с градостроительными регламентами могут входить следующие территориальные зоны: жилые; общественно-деловые; производственные; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационные; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иные территориальные зоны.

Специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки.

Зонирование применяется также в отношении земель особо охраняемых природных территорий, например национальных природных парков. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 14.03.95 г. № 33-ФЗ (в ред. от 22.08.04 г.), на территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. На их территориях могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе: заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма, рекреационная, охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей и др.

Выделяют также экологическое зонирование, которое предусмотрено Федеральным законом от 01.05.99 г. № 94-ФЗ (в ред. от 22.08.04 г.) «Об охране озера Байкал».

Элементом понятия «правовой режим земель» является и разрешенное использование земельного участка, однако оно применимо для тех категорий земель, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование1. В действующем законодательстве не дается определения понятия «разрешенное использование». В то же время, оно крайне важно для лица, непосредственного использующего земельный участок. Когда на основании территориального зонирования определены виды разрешенного использования, то лицо, использующее земельный участок, вправе выбрать любой вид разрешенного использования без каких-либо дополнительный разрешений и согласований.

В науке земельного права выделяют «смешанный земельно-правовой режим»1. Это обусловлено тем, что земли одного целевого назначения могут находиться в составе земель другого назначения. Так, в состав земель поселений могут входить земельные участки иного целевого назначения, например - сельскохозяйственного использования.