4. Административно-территориальное и судебное устройство в казахстане в конце XIX 8.

Положение об управлении Туркестанским краем от 2 июня 1886 г. Вос­стание 1868-1870 годов подтвердило опасение царизма о возможном не­приятии местным населением «Временного положения» 1867-1868 гг., ко­торое, правда, внесло немало изменений а административно-территориаль­ную, судебную и хозяйственную структуру колониального Казахстана. И только и середине 80-х годов XIX п. стало возможным и законодательном порядке закрепить перемены в социально-экономическом развитии Казах­стана, ставшего сырьевым придатком бурно растущей российской промыш­ленности.

Система управления обширным Казахстаном оказалась пристегну­той к общеимперской административно-политической системе мощной России. Казахстан стал составной частью многонациональной Россий­ской империи, воспринимая в своем развитии зачатки предприниматель­ства и новых производственных процессов, присущих капиталистичес­кой рыночной экономике.

В этом плане основные направления «Временного положения», которые в основном соответствовали уровню социально-экономического развития 60-70-х годов, к концу XIX в., вследствие глубоких социальных дифферен­циаций в обществе, разительных перемен в доминирующей форме хозяй­ства — скотоводстве, процессе урбанизации, тесного переплетения социаль­но-экономических укладов городского и сельского населения, изменения взглядов автохтонных обитателей степи на самобытность повседневной жизни номадов, по существу, устарели.

Взаимоотношения метрополии и колонии подвергались небывалым из­менениям и побудили колониальную администрацию и правительство осу­ществить давно задуманные преобразования — узаконить «Временное по­ложение» 1867-1868 гг., внося существенные коррективы вте разделы, ко­торые нуждались в серьезных обновлениях и дополнениях.

Подписанный 2 июня 1886 г. Указ царя Александра III об управлении Туркестанским краем положил начало реформированию всей структуры управления обширным краем.

Согласно новому положению Туркестанское генерал-губернаторство включило в себя три области: Сырдарьинскую, Ферганскую, Самаркандс­кую. Позднее, в 1897 г., в состав нового генерал-губернаторства была пере­дана и Семиреченская область.

По-прежнему была сохранена и несколько усилена власть генерал-губернатора, превратившегося в почти единовластного правителя, во главе областей стояли военные губернаторы. Такая постановка высшей чиновничьей власти за 20 лет оправдала себя, особенно в утверждении на местах довольно стройной системы управления, облегчавшей коло­низацию края. Из всех областей Туркестанского генерал-губернатор­ства к Казахстану непосредственное отношение имели две - Сырдарьинская и Семиреченская. За прошедшее время принцип уездного разде­ления сохранился, в количественном отношении и историко-географическом разграничении их границ произошли заметные сдвиги: Сырдарьинская область — 5 уездов, из них Аулие-Атинский - 7 800 квадрат­ных верст, Перовский - 105 725, Казалинский - 59 550, Чимкентский -91 025, Ташкентский - 32 100, Амударьинский отдел с двумя участками: Шуруханский - 50 500, Шымбайский - 32 800 кв. верст.⁸³

Соседняя Семиреченская область, занимавшая площадь в 353 430 кв. верст с населением в 800 230 человек, состояла из 6 уездов: Верненско-го, Копальского, Лепсинского, Пишпекского, Пржевальского и Джар-кентского. Пржевальский уезд занимал самую возвышенную часть об­ласти - отроги Тянь-Шаня, на которых также располагались Вернен-ский, Джаркентский и Пишпекский уезды.⁸⁴ Северные пределы облас-

ти, соприкасаясь с Семипалатинской, заканчивались Тарбагатайским и Акчатским (Акчатауским) хребтами.⁸⁵

Главным стержнем Положения 1886 г. являлась передача всего земель­ного фонда в собственность государства, нанесшего громадный ущерб глав­ной форме экономического благосостояния казахов - скотоводству.

Только в Сырдарьинской области к концу XIX в. насчитывалось 7 727 034 голов скота; а в Семиреченской - свыше 7 миллионов голов.⁸⁶ Объявляя землю государственной собственностью, рассматривая мест­ное население в качестве бессрочных арендаторов, предоставляя право последним «пасти скот, собирать песок, камень и глину» (статья 253), пра­вительство ускорило изъятие плодородных угодий у номадов, которое за­вершилось в начале XX в. проведением столыпинских аграрных реформ.⁸⁷ Политика широкомасштабной экспроприации земли, целенаправленно осу­ществлявшаяся в интересах переселенческого крестьянства, казачества и других инонациональных мигрантов (уйгуров, дунган и др.),⁸⁸ по существу подвергла коренной ломке традиционные формы земельного пользования в южных районах Казахстана, изрядно обострив систему аграрных отноше­ний у казахов. Совершенно прав был исследователь П. Г. Галузо в своем утверждении, что если сравнивать права на землю оседлого населения и кочевников, то последние, надо признать, были еще и более крепостнически­ми, чем первые.⁸⁹ Речь идет об ограничительных статьях Положения 1886 г., которое предопределяло пользование землею на основе народных обычаев, при этом статья 276 разрешала казахам Сырдарьинской области пользоваться старыми правами для перехода в период летних кочевий в со­седние степные области, для чего требовалось дозволение туркестанского генерал-губернатора, который для разрешения подобных проблем «входил в сношение» со степным губернатором.⁹⁰ Надо полагать достоверным мне­ние, объясняющее такую «щедрость» Положения экономическими интере­сами русских промышленников, заинтересованных в вывозе из Казахстана в центральные районы империи продукции животноводства в больших масш­табах. Рассматривая ввод частной собственности на землю в южных райо­нах, правительство вовсе не учитывало своеобразие жизни кочевников, сос­тоявшее из трех компонентов - кибитка, скот, степь. Колониальная направ­ленность Положения 1886 г. нашла свое отражение и в налоговой системе, которая, по существу повторяла статьи Временного положения 1867 г.; речь шла лишь об увеличении размеров различных повинностей. Фискальная политика царизма прежде всего раскрывала сущность малопонятного для российских финансовых органов понятия «кибитка» (шанырак).

Кибиточная подать была увеличена до 4 руб. Видимо, восстание 1868-1870 гг. настолько напугало правительство, что оно не сразу ре­шилось установить размеры кибиточной подати. Для этой цели оно про­вело ряд превентивных мер, постепенно увеличивая масштабы подати.

В 1882 г. первоначальный «вклад» в Семиреченской области был уве­личен на 1 руб. 25 коп. Однако ввиду огромного ущерба, нанесенного казахским хозяйствам жутом (массовый падеж скота вследствие голо­ледицы) 1879-1880 гг., 4-рублевую повинность решено было ввести по­зднее, с 8 декабря 1886 г. в Туркестанском крае, с 1 января 1887 г. в степных областях.

Изменения в судебном устройстве призваны были законодательным

порядком обеспечить реализацию тех новшеств, которые зафиксирова­ны в Положении, и оно предполагало защиту интересов социальных прослоек, втянутых в рыночные отношения. Три основные судебные инстанции - мировой судья, областной суд и правительствующий Се­нат свели на нет прежние законодательные положения, которые регу­лировали правовое обеспечение жизнедеятельности общества в тех ус­ловиях, когда колониальные порядки только утверждались. Статья 141 устанавливала привлечение к ответственности «туземцев» на общих ос­нованиях имперских законов за следующие преступления: против хри­стианской веры, порядка управления, по государственной и обществен­ной службе, недовольству против внесения государственных повиннос­тей, доходов, собственности.⁹¹ Правительство, хотя и придерживалось негативной позиции в отношении предназначений и условий деятель­ности народных судов, считало преждевременным упразднение ислам­ских судов на основе религиозных установлений и сохраняло их, хотя всякие оговорки, противоправные действия российской судебной сис­темы, отодвигали их на второй план. 208 статья гласила: «Оседлые ту­земцы и кочевники имеют отдельные народные суды, разрешающие под­судные дела на основании существующих в который год означенных частей населения обычаев».⁹² Причем, утверждаемые на 3 года народ­ные судьи, которыми мог стать всякий, кто «пользовался доверием на­рода, не подвергались наказаниям, превышающим семидневный арест или денежное взыскание свыше 30 руб.», в полной мере не реализовы-вали свои возможности в условиях скрытого давления начальников уез­дных управлений, непрестанной борьбы «партий», старавшихся протас­кивать на должность судей своих доверенных лиц.

Положение об управлении степными областями от 25 марта 1891 г.

Последняя четверть XIX века стала поворотным моментом в социаль­но-экономическом развитии Казахстана. Постепенное утверждение то­варно-денежных отношений в социальной и хозяйственной сферах, вы­теснение родопатриархальной системы из повседневной жизни основ­ного контингента обитателей края - казахов круто изменил характер традиционных производственных отношений, особенно в степных рай­онах в большей степени, чем в южных районах, испытывавших воздей­ствие капитализма, охватывавшего все стороны развития Казахстана как части колониальной империи.

Расширение обрабатывающей, относительно быстрое развитие горнодо­бывающей промышленности, строительство Новых железнодорожных ли­ний, процесс урбанизации, формирование рабочего класса - все это в сово­купности привело к изменению всей системы социально-экономических факторов, законодательного обеспечения все более и более утверждающе­гося рыночного предпринимательства, придавшего Казахстану облик ко­лониальной окраины. Вовлечение Казахстана в общероссийскую жизнь со всеми вытекающими отсюда последствиями наталкивалось на субъектив­ные препятствия, порожденные в основном несоответствием старых зако­нодательных актов с теми переменами, которые складывались в обществен­но-политической и хозяйственной жизни степных областей. К тому же осу­ществляемые преобразования во многих сферах жизни двух южных облас­тей - Сырдарьинской и Семиреченской, которые, находясь в весьма близком соприкосновении со степными районами, объективно вовлекали пос­ледних в новый виток административно-территориального управления, и разработка и принятие реформы в остальных четырех областях стали настоя­тельной необходимостью. Записки, рекомендации многочисленных комис­сий, соображения влиятельных чиновников, представителей военно-адми­нистративной службы также однозначно говорили в пользу проведения подобной реформы, которая осуществилась в 1886 г. в Туркестанском гене­рал-губернаторстве. Однако восстание 1868-1870 гг. и последующие анти­колониальные волнения, вызвав переполох и настороженность в петербур­гских кругах, требовали внимательного, дифференцированного отношения к будущей реформе в связи с неравнозначным восприятием «Временного положения» 1867-1868 гг. в Тургайской и Уральской областях, с одной сто­роны, где продолжала сохраняться взрывоопасная ситуация, в Акмолинс­кой, Семипалатинской, с другой, где административно-территориальные перемены были воплощены в условиях относительного затишья. Это име­лось в виду, когда Особый Комитет, на который была возложена разработ­ка и рекомендации по узаконению «Положения», об управлении степными областями констатировал: «Что новое положение (1867-1868 гг. - Ред.), встреченное киргизами с сочувствием, было введено в степях Западной Сибири всецело, и что применение сего не встретило на практике никаких особых затруднений...».⁹³

По мнению Особого Комитета, все изменения «первого начального положения» должны были «отнять временный его характер» и в более «точной редакции» устранить всякие недоразумения, «встреченные на практике», в ходе его осуществления, а также развить, дополнить систе­му управления и суда «на началах возможно ближе подходящих же в прочих частях империи».⁹⁴ Нет никаких сомнений в том, что предлагае­мое «Положение» призвано было завершить в Казахстане процесс ут­верждения российской военно-административной власти на основе учета перемен, обусловленных развитием капитализма «вширь». Таким обра­зом, царский Указ от 25 марта 1891 г. следует рассматривать, как целе­направленную попытку переустроить жизнь разноязычного населения Казахстана. Более чем двадцатилетний период апробации «Временного положения» 1868 г., восстание 1868-1870 гг., привели петербургский двор к убеждению в необходимости усиления роли, бюрократической в своей основе, генерал-губернаторов с учетом трудностей управления громадными степными пространствами. Укрепление единоличной по­зиции генерал-губернатора как административного наместника россий­ской монархии являлось одним из главных предназначений нововведе­ния. 5 статей первого раздела довольно четко раскрывают основные права, которыми были облачены главные наместники царя в степных областях, а в приложении «Права, обязанности и образ действия гене­рал-губернаторов» до мельчайших подробностей расписан каждый шаг главного начальника края от его назначения и до увольнения. Статья 16 первого раздела, а также статьи 208-251 Приложения I определяли глав­ные направления в деятельности генерал-губернаторов: утверждение торгов на всякую сумму по тем казенным строительным работам, на «производство» которых кредиты назначены установленным порядком; утверждение проектов и смет «по сим работам», равно как подряды поставки и другие договоры частных лиц с казной, те и другие на сумму до тридцати тысяч рублей.

Время принятия новой реформы ознаменовалось оживлением поли­тической активности населения империи, ростом освободительного дви­жения. Наиболее яркие представители народников, социал-демократи­ческого движения отбывали ссылку и в Казахстане. Статья 17 положе­ния предоставила генерал-губернатору право по своему усмотрению высылать «вредных по политической неблагонадежности и инородцев» в назначенные, по согласованию с Министерством внутренних дел, ме­стности империи, на срок не свыше пяти лет. Правда, при этом генерал-губернатор обязан был доводить до сведения министра внутренних дел о каждом таком распоряжении.⁹⁵

Была упорядочена система управления областями: учреждено Главное управление областей: Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской (чуть позже переданной Туркестанскому генерал-губернаторству) в подчи­нении степного генерал-губернатора, назначаемого и увольняемого по ус­мотрению царя именными «Высочайшими указами».⁹⁶ В случаях увольне­ния, смерти или тяжелой болезни генерал-губернатора, если при этом ис­полнение его обязанностей не было поручено императором другому лицу. временно его обязанности выполнял старший по службе из местных воен­ных губернаторов.⁹⁷ Кстати, военные губернаторы Семиреченской и Ураль­ской областей, одновременно — наказные (назначаемые) атаманы казачьих войск с соответствующими штатами составляли чиновничью администра­цию области. Права и обязанности военных губернаторов, назначаемых и увольняемых министром внутренних дел, а также положение вице-губернаторов, советников и членов общего присутствия областного прав­ления дополнительно оговаривались «Уставом о службе».⁹⁸ Преобразо­вания охватили и уездные управления, претерпевшие заметные переме­ны со времени принятия «Временных положений»: Акмолинская область (место пребывания главного управления в г. Омске) состояла из пяти уез­дов: Омского, площадью 41 048,9 кв. верст, Петропавловского - 60 953,6, Кокчетавского - 63 688,7, Атбасарского — 114 549,5, Акмолинского -198 960,4;⁹⁹ Тургайская область (областной центр в г. Оренбурге) — из 4: Актюбинского - 94 500 кв. в., Николаевского (позднее Кустанайского) -938 381, Иргизского - 127 360, Тургайского - 147 500;¹⁰⁰ Семипалатинская область из 5: Семипалатинского - 64 786,9 кв. в.; Зайсанского-49 751,8, Каркаралинского — 182 430,6, Павлодарского - 403 788,2, Усть-Камено­горского - 41487.7;¹⁰¹ Уральская область из 4: Уральского, Калмыковско-го, Гурьевского и Темирского.¹⁰²

Положение 1891 г. значительно расширяло административные функции уездных начальников, осуществляющих теперь надзор за «всеми установ­лениями общественного управления инородцев и прочих сельских обыва­телей в пределах уезда, а равно производство ревизий состоявшихся реше­ний, как по непосредственному его усмотрению, так и по поручениям во­енного губернатора или областного правления; более того им позволялось подвергать ...инородцев за ослушание законных распоряжений властей и за прочие проступки аресту, сроком не свыше семи дней или денежному штра­фу не более 15 руб.».¹⁰³

Положение 1891 г. содержало серьезные дополнения и уточнения судебного устройства в степных областях. Прежде всего, оно под­твердило статью «Временного положения» о приравнивании, как кочевых, так и оседлых жителей к сельским обывателям внутренних губерний России.

Основная задача, ради которой правительство круто изменило преж­нюю судебную систему - вытеснение носителей исламского шариата -биев и правовой системы, упразднение их льгот, которыми те пользова­лись в течение десятков веков. Новое Положение, ликвидировав бийский суд, ввело новую структуру правового устройства под общим на­званием - народные суды. Статья 210 Положения гласит: «Оседлые ту­земцы и кочевники имеют отдельные народные суды, разрешающие под­судные им дела на основании существующих в каждой из означенных частей населения обычаев»;¹⁰⁴ следующая статья - 211, определила раз­ряды дел, подлежавших рассмотрению народного суда: все дела о пре­ступлениях и проступках, совершенных «туземцами» при существенной оговорке, если эти дела не основаны на документах, совершенных или засвидетельствованных при участии русских властей. При этом действия народных судей строго контролировались вышестоящей судебной инс­танцией. Приговоры и решения народного суда с превышением власти или по делам ему неподсудным не приводились в исполнение и о них уездной начальник «представлял» рапорт прокурору.¹⁰⁵ Назначение на­родного суда на основе результатов выбора населением сроком на 3 года исключало избрание кандидатур, малоизвестных народу. К тому же ста­тья 223 не ограничивала претендентов ни социальным происхождением, ни материальным достатком.

Более того, Положением учреждалась в каждом уезде и в городах: Омске, Семипалатинске, Верном и Уральске - должность мирового су­дьи, в Тургайской области права и обязанности областного суда возла­гались на Оренбургскую палату уголовного и гражданского суда.¹⁰⁶

Хотя окончательное разграничение функций исполнительной и су­дебной власти явилось несомненным политическим итогом реализации Положения 1891 г., колониальный характер нового судебного устрой­ства был очевиден: право губернаторов предавать казахов военному суду под предлогом «непослушание» и т. п. держало местное население в со­стоянии непредсказуемой ситуации.

Откровенно колонизаторский характер носило Положение J891 г. по земельному вопросу. Кочевой образ жизни большей части степных обитателей, во многом определивший материальные ценности, духов­ный мир, хозяйственную структуру казахов, создавал ошибочное пред­ставление об отношении их к земле, которая в условиях родопатриар-хальных традиций казалась как бы отвлеченной формой общинной соб­ственности. Разрабатывая Положение 1891 г., чиновники мало вника­ли в суть того, что в связи с вовлечением казахов в денежно-рыноч­ные отношения резко изменилась прежняя стихийная позиция отно­шения собственности к земле. И вот, статья 119 подтвердила объявле­ние государственной собственностью всего земельного фонда, как за­селенного, так и незаселенного, летние же кочевья оставались в пользо­вании кочевников по обычаям: земли же для горного промысла на зимовых стойбищах отдавались в наем. Права казачьих поиск па владение и пользование занимаемыми землями определялись «особыми уза­конениями».¹⁰⁷

Превращение Казахстана в колонию, населения — в податное сосло­вие внесли существенные коррективы в фискальную политику прави­тельства в отношении местных жителей. Размеры кибиточной подати в сумме 2 р. 75 коп., позднее увеличенные до 3 р. 50 коп,, вносимые ко­чевниками в течение более чем 20 лет после реформы 1868 г., оказались для правительства недостаточными. Статья 137 Положения обложила кочевое население степных областей в пользу дохода казны податью, исчисляемую по расчету 4 руб. с кибитки и всякого заменяющего ее помещения для жилья - юрты, дома, сакли, землянки. Тут же в приме­чаниях дана оговорка - за одну кибитку «считается» летнее и зимнее жилище одного и того же «хозяина».¹⁰⁸ Перепись численности кибиток производилась один раз в три года. Волостные выборные, неверно по­казавшие число кибиток, подвергались по постановлению областного правления взысканию двойной суммы подати, «следовавшей» с каждой утаенной кибитки за время изъятия ее от обложения.¹⁰⁹ Статья 149 ка­салась внесения подати сельскими или оседлыми обществами - русские крестьяне, дунгане, уйгуры облагались за отведенные им в надел госу­дарственные земли оброчной податью на общем с государственными крестьянами основании.¹¹⁰ Кроме того, население Казахстана облага­лось натуральными и денежными земскими повинностями. Эти повин­ности касались в основном казахского населения четырех степных об­ластей. Положение не распространялось на казахов, расселявшихся на земле Кабинета императорского двора. Казахи, кочующие по Кулун-динской степи (между Иртышем и Обью), в Алтайском горном округе, за пользование землей вносили кибиточный сбор в сумме 6 руб. 50 коп. в пользу Кабинета, остальные - 1 руб. 50 коп. в пользу государствен­ного казначейства.¹¹¹ Кибиточная подать, как правило, собиралась ауль­ными старшинами; те, в свою очередь, полученные средства передавали волостному управителю, который становится ключевой фигурой, имев­шей непосредственные контакты с аулами. Вот почему выборы волост­ных сопровождались острой ожесточенной борьбой «партий», проявляв­шейся в подкупах, интригах, ложных доносах. Каждая группировка упот­ребляла все возможные средства, чтобы сокрушить своих политических оппонентов и обеспечить победу собственным выдвиженцам.¹¹² Коли­чество волостных менялось в зависимости от численности населения, числа кибиток. К примеру, в Тургайской области в 1896 г. было 47 волос­тей. 70 134 кибиток.¹¹³ В целом Положение 1886, 1891 годов, отражавшее проблемы социально-экономического развития Казахстана в концеXIX в,, явилось продолжением и завершающим этапом нововведений, начатых еще в 20-х годах XIX в.

Объективно сыграв положительную роль в урегулировании всей про­тиворечивой, сложной системы хозяйственных и социально-политичес­ких процессов, реформа окончательно Превратила край в колониаль­ную окраину империи, ускорил освоение Казахстана, облегчив россий­ским предпринимателям выкачивание громадных природных и иных богатств региона, усугубляя ситуацию фискальной политикой прави­тельства.