4. Законодательная власть

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парла­менту, но по точному смыслу британской неписаной конституции парламент — триединое учреждение: юридическое понятие парла­мента включает главу государства (монарха), Па­лату лордов и Палату общин. Чаще под парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреб­лении — нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике вето Палаты лордов может быть преодолено нижней палатой про­стым большинством голосов, правда, уже на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все за­коны и на основании конституционного обычая 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одноман­датным избирательным округам по мажоритарной системе относи­тельного большинства на пять лет. Но часто бывают роспуск и досроч­ные выборы (после Второй миро­вой войны досрочный роспуск и выборы имели место более 20 раз).

При созыве или досрочном роспуске парламента издается королевская прокламация. Депутатами Палаты общин не мо гут быть избраны банкроты, члены Палаты лордов, лица, виновные в незаконных действиях на выборах, военнослужащие, гражданские служащие, полицейские. Депутаты обладают ограниченным иммуни­тетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и по­сле завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий ре­шением палаты. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата (это делает спикер — председатель Палаты общин).

Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выпла­чиваемое депутатам (56 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким по сравнению с другими развитыми странами, но парламен­тарий вправе зарабатывать деньги вне парламента (он должен заявить об этом в регистре интересов членов парламента). Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство пар­тии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дваж­ды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявле­ния для передачи парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (на деле избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из соста­ва своей партии (считается беспартийным), так как должен быть ли­цом беспристрастным.

Спикер не может голосовать, он подает ре­шающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разде­лились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конститу­ционного обычая, выражающегося в такой форме: он якобы упирается, когда идет к председательскому мес­ту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютиз­ма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не все­гда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

У спикера Палаты общин, как и в других странах англо­саксонского права, большие полномочия. Он предоставляет слово для выступлений, отклоняет без голосования некоторые предложения по ведению заседания, лишает слова, назна­чает председателей постоянных комитетов, передает им законопро­екты. Он может прекратить прения по своему решению, если его ре­шение поддержано не менее чем 100 депутатами.

Премьер-министр назначает лидера Палаты общин. Он огла­шает повестку дня заседаний на неделю или две недели. В палате есть пристав, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с двумя по­мощниками. В каждой партийной фракции есть «кнуты». Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня.

Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предваритель­но обсуждают законопроекты, контролируют деятельность админи­страции, проводят парламентские расследования и т.д. Существуют три вида комитетов: неспециализированные, обозначаемые буками латинского алфавита (А, В, С и т.д.), им спикер передает законопро­екты по своему усмотрению; специализированные, созданные лишь в 70-х гг. прошлого столетия (их 17); сессионные, создаваемые на пе­риод сессии (по привилегиям, по петициям и др.). Для расследова­ний и по другим вопросам создаются следственные комиссии. Для обсуждения срочных вопросов, финансовых биллей, национализа­ции, приватизации создается Комитет всей палаты. Кроме того, есть объединенные комитеты обеих палат (например, по проверке деле­гированного законодательства). Некоторые постоянные комитеты теперь создаются и в Палате лордов.

В парламенте создаются партийные фракции (четыре фракции имеются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). В отличие от США в нижней палате парламента Великобритании су­ществует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых органи­заций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голо­суют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

В конце 60-х гг. создана должность парламентского уполномоченно­го (омбудсмена) по делам администрации. Он назначается правитель­ством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному только через депутата данного избирательного ок­руга. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по ха­рактеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд в учреждении. Уполномоченный при назначе­нии им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в па­лате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченных парламента (есть также уполномочен­ные — омбудсманы по другим вопросам, в том числе по здравоохране­нию), и та принимает свои меры.

Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия зако­на) — 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья). В конце каждого дня заседаний палаты по предложе­нию «заднескамеечников» (рядовых депутатов) проводятся получасо­вые дебаты по частным вопросам, решения не принимаются. Дела па­латы ведет секретарь (клерк) — должностное лицо, назначаемое без ограничения срока монархом (на деле — палатой, а если точнее — премьер-министром). У него есть свои подчиненные.

Палата лордов, состав и численность которой изменяется (в 1999 г. насчитывала 1216 членов), до 1999 г. формировалась в основном по на­следственному признаку (около ²/₃ палаты составляли пэры, унаследо­вавшие дворянский титул не ниже барона). В ходе постоянного осуще­ствления закона 1999 г. в 2004 г. все наследственные лорды из Палаты исключены, в ней осталось около 550 человек (численность постоянно изменяется в связи с присвоением дворянских званий и включением таких лиц в Палату лордов).

Теперь принято решение о выборности этой палаты. Все эти меры рассматриваются как конституционные ре­формы, планируемые вновь созданным министерством (департамен­том) по реформе конституции. В настоящее время в состав Палаты вхо­дят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекоменда­ции премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (два архиепископа и 24 епископа англиканской церкви), «судебные лорды», или «лорды по апелляции» (11 по­жизненно назначаемых монархом судей, они с 2009 г. будут исключены из Палаты и образуют Верховный суд Великобритании).

Некоторые обедневшие наследственные лорды продают свои титулы иностран­цам (в частности, арабским шейхам), которые могут написать англий­ский дворянский титул на своей визитной карточке (а продавший представляться так уже не имеет права), но получившие титулы ино­странцы и до 1999 г. не вправе были заседать в Палате лордов. В 1999 г. установлено, что в Палате лордов должно быть не менее 30% предста­вителей каждого пола (это учитывается при назначении).

В Палате лордов председательствовал лорд-канцлер, назна­чавшийся премьер-министром (формально — монархом). Он сидит на мешке с шерстью (спикер Палаты об­щин сидит в кресле). Принято решение о выборах председателя Пала­ты лордов в дальнейшем. Кворум в палате — три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования, в частности нет ограниче­ний для продолжительности выступлений. Дела палаты ведет клерк, назначаемый палатой (у него есть подчиненные). Хотя в Палате лор­дов нет строгой дисциплины, там тоже есть «кнуты».

Законодательный процесс. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной ини­циативой, но от его имени законопроекты представляют министры. В Великобритании среди законопроектов (и соответственно законов) различаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального харак­тера) — в форме петиций.

Подавляющее большинство законопроек­тов, как и в других странах, принимается по инициативе правительст­ва (в Великобритании — 95%), для обсуждения законопроектов чле­нов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чте­нии клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (возможна и дискуссия), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта (наделе это и есть первое чтение), после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комите­тов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосова­нием.

После возвращения из комитета второе чтение в палате продол­жается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосова­ния. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложе­ниями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискус­сии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»).

Для дискуссии по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты (читать выступления нельзя), но для принятия закона (акта) требует­ся большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную дея­тельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происхо­дит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Для по­исков согласия используется «правило челнока». Если соглашение не достигнуто, проект откладывается до следующей сессии (это и есть вето палаты лордов), но на ней Палата общин может принять билль простым большинством голосов, и вето уже не может быть использо­вано. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект максимум на год (финансо­вый законопроект может быть задержан максимум на месяц).

Парламент Великобритании принимает немного законов по срав­нению с другими странами — приблизительно 100 в год, и большинство из них — частные. Правда, с приходом к власти лейбористов законодательная активность парламента резко возросла.

В парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Но­вые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматри­вают электронного голосования (предложения ввести его были от­вергнуты), но они ввели трансляцию заседаний парламента по радио и телевидению.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете, финансовые и «денежные» законы обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуще­ствляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительство, за исключением редчайших ситуаций, всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер правящей партии является одновременно премьер-министром. Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство, точнее кабинет, а еще точнее — премьер-министр.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед Палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только ви­новный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им за­конопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппози­цией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партий­ным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство (в XX в. этого не было ни разу).

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются пись­менные и устные вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это 45 минут сразу по­сле молитвы при открытии пленарного заседания). Вопросы задаются на заседании, но о них за 48 часов должен быть проинформирован со­ответствующий министр. На заседании в среднем задается 20—25 уст­ных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизи­тельно на восемь-девять из них. Он может отказаться отвечать по во­просам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Однако если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превы­шающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам полити­ки, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правитель­ства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью мо­нарха в парламенте при открытии его сессии.

Контроль за деятельностью министров осуществляют также пар­ламентские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашают­ся ими (и те не осмеливаются не явиться) для объяснений.