1. Законодательная власть и парламент

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законы — это нормативные правовые акты, устанавливающие наиболее общие правила поведения и имеющие высшую юридиче­скую силу (а среди них наивысшую юридическую силу имеет конституция — основной закон, иногда Коран).

Законодательная власть (право издания законов) принадлежит, как правило, общегосударственному представительному органу — парла­менту (это название используется в конституциях Казахстана, Чехии и др.). В субъектах федераций, политических автономиях законы из­даются их представительными органами. Законы могут приниматься также путем референдума, издаваться над парламентскими органами и малыми парламентами. В конституциях некоторых стран говорится, что законодательная власть при­надлежит парламенту вместе с главой государства (президентом). Ино­гда законы могут издавать и другие органы. Акты, имеющие силу закона, могут издавать президент и правительство на основе делегиро­ванных полномочий (делегированное законодательство) и регламентарной власти. Акты, выполняющие роль законов, издают военные и революционные советы после военных переворотов.

Акты главы государства (монарха, президента), правительства, других государственных органов и должностных лиц, суда, деятель­ность различного рода объединений, граждан и неграждан должна со­ответствовать конституции и законам. Закон может быть отменен только другим законом (а не иным актом) или референдумом. Органы конституционного контроля могут лишь признать закон неконститу­ционным и, следовательно, недействующим. На закон может быть наложено вето главы государства (президента, монарха), но оно пре­одолевается обычно квалифицированным большинством (иногда — простым большинством, но всего состава) парламента.

Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от фр. parler— говорить. Хотя предшественником парламента были предста­вительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в континен­тальной Европе, происхождение современного парламента связыва­ют с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ог­раничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, пред­ставителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент — это высший орган народного представи­тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулиро­вать важнейшие общественные отношения главным образом путем при­нятия законов, формирующий некоторые другие высшие органы государ­ства и осуществляющий контроль за деятельностью органов исполни­тельной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями.

Марксистско-ленинская концепция конституционного права тра­диционно принижает значение парламента и отвергает парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и заменяя их на практике системой советов. Критика парламента нередко исходит и с других сторон. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, в результате широкого привлечения для процессов управления техниче­ских средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в управлении обществом может снижаться. Наконец, и сам парламент иногда утрачивает роль подлинного представителя разных слоев народа. В ряде случаев в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, неформальные связи.

Да, конечно, его роль подвержена колебаниям, она то ограничивается, то вырастает. В оп­ределенные периоды роль парламента может возрастать, и он оказы­вает решающее воздействие на исполнительную власть. Из­вестно множество фактов увольнения правительства или премьер-министра в отставку решением парламента, смешения президентов в результате голосования в парламенте (импичмент). Снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека.

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фун­даменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе (ашшура). Однако в большинстве мусульман­ских стран парламент все же избирается, хотя его роль иногда ограни­чивается консультативными полномочиями.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он явля­ется выразителем интересов различных политических сил, ареной по­иска компромиссов.

Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопа­латное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатно­го парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо слож­нее.

В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей).

В странах с влия­нием англосаксонского права, где главой государства является прези­дент и существует одна палата (например, в Танзании по Конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоя­щее из главы государства и Национального собрания.

В континенталь­ном праве (Германия, Франция) под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента.

В некоторых странах (Финляндия) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

Наконец, иногда парламентом считается только однопалатный законодательный орган (Украина).

В настоящее время преобладают однопалатные парламенты, но в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. в ЮАР (до принятия Временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения, В парламенте Югославии в 70-х гг. было шесть палат. В не­которых странах Африки и Океании наряду с двумя или одной пала­тами парламента существуют особые палаты вождей, но они облада­ют только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют однопалатные парламенты (Дания, Греция, Египет, КНР, Португалия, Танзания, Финляндия, Венгрия, Швеция, Новая Зелан­дия и др.). Двухпалатные парламенты существуют в Великобритании, Германии, Италии, США, Бразилии и т.д. В Норвегии считается, что парламент состоит не из двух палат, а из двух частей.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата де­путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Послед­ние два названия имеют исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочия­ми, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо юридически слабой, когда она в со­стоянии отсрочить (но не воспрепятствовать) принятие решения нижней палатой, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено ею, либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят. В последнем случае палаты равноправны при принятии закона.

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Консти­туция (закон) может фиксировать точную численность палат, может устанавливать предел численности, может устанавливать подвижную числен­ность, указывая, от какого числа жителей или избирателей избирает­ся один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов. Обычно нижняя палата многочисленнее верхней порой в разы.). Лишь в Великобритании до 1999 г. было иное соотношение: более 1200 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 659 членов — в Палате общин (теперь численность верхней палаты немного меньше, чем нижней). Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат.

В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не располагают сколько-нибудь значительными полномочиями. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, при­данный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта. В то же время есть верхние палаты, которые имеют равные зако­нодательные права с нижними (например, в США) и в контроле по ношению к правительству.

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парла­мента обычно называются депутатами, народными представителями. Члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также заместители сенаторов, а в единичных федеративных госу­дарствах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных штатов (государств), не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избирают­ся обычно на четыре-пять лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов. Часть членов может избираться косвенными выборами. В некоторых странах резервируются места для сторон­ников определенных религий и национальностей, а также для жен­щин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов. В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутата­ми от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (два места), от Гренландии (два места), в Китае — от армии. Иногда в одно­палатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством. В Бутане, Тонга, Брунее в однопалатных пар­ламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. В Зимбабве 10 вождей племен, в Индонезии — восемь губернаторов областей, в Ботсване — генеральный прокурор являются по должности членами однопалатных парламентов. Иногда используется корпоративный принцип. В Судане ³/₄ парламента избирается, а '/₄ делегируется про­фессиональными, женскими, научными и другими объединениями. Такой же корпоративный принцип используется в некоторых других странах. В Сингапуре Президент по представлению отборочного комитета включает в парламент четырех представителей оппозиционных партий, не набравших голосов для прохождения в парламент. Правильность избрания депутатов проверяет либо парла­мент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верхов­ной суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности др. При этом часть сенаторов может из­бираться по мажоритарной, а часть — по пропорциональной системе (например в Италии). Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе составляют члены нижней палаты от данного региона и со­ветники различных муниципальных органов. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — предста­вителем короны Великобритании). Большинство членов верхней пала­ты назначается королем в Малайзии (40 из 70). В Германии члены верх­ней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты могут назначаться главой государства. В Великобрита­нии места в Палате лордов занимают лица, которым дворянский титул не ниже барона пожалован монархом пожизненно по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по на­следству), епископы и архиепископы. В некоторых странах пожизненными сенаторами ста­новятся бывшие президенты (Италия).

Иногда при формировании верхней палаты, как и нижней, час­тично используется принцип корпоративного представительства. На­пример, в Словакии четыре члена верхней палаты избираются от ра­бочих, четыре — от работодателей, четыре — от мелких крестьян и ре­месленников, шесть — от деятелей здравоохранения, культуры, обра­зования (остальные члены верхней палаты избираются советами муниципальных образований). В Ирландии члены Сената избираются пятью профессиональными группами, в том числе представите­лями сельского хозяйства, рыболовства и др., выпускниками универ­ситетов.

Своеобразно избирается верхняя палата (она официально рассмат­ривается как другая часть парламента) в Норвегии, Исландии, Боснии и Герцеговине: весь ее состав избирают из своего состава члены нижней палаты (в этом случае по численности верхняя палата составляет 1/4, 1/3 состава нижней. Часть членов верхней палаты (но не весь состав) избирается нижней палатой в Исландии, Непале, Пакистане.

В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регио­нов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенато­ров (США, Бразилия, Швейцария и др.), либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от одного до 34 от штата). В Бельгии эта палата избирается и назначается валлон­ским, фламандским, франкоязычным, германоязычным сообщества­ми, в состав сенаторов входят также члены королевской семьи. В уни­тарном государстве число сенаторов зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводст­ва, во Франции — два—шесть от департамента).

Избранная нижняя палата и однопалатный парламент переизби­раются целиком (за исключением назначенных членов). К верхней палате иногда применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок, чем члены нижней палаты, и верхняя па­лата обновляется по частям (в США на шесть лет с обновлением на '/₃ через два года, во Франции на девять лет с обновлением на '/₃ через три года). Во многих странах ротации нет: верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового со­става, как только этот состав приступит к работе (в некоторых стра­нах --- после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно (например, на Украине в 2007 г.). Очень редко главой государства по требованию правительства распускаются обе палаты (например, в Италии). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопа­латный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномо­чия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то по- сле избрания нового состава нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в услови­ях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких ме­сяцев (обычно шести, в Белоруссии по Конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала его заседа­ний, а также не может быть распущен президентом за несколько меся­цев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президен­та, в то время, когда он обсуждает импичмент президенту или резолюцию порицания правительству. Ограничивается число роспусков (на­пример, в Румынии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). В редких случаях до роспуска парламента президент должен провести по этому поводу референдум (Египет).

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента (резолюция порицания); при отказе в доверии, когда этот вопрос ста­вится правительством; если парламент не может сформировать пра­вительство в определенный срок (Польша), не сформировал его в ре­зультате трех попыток в течение шести месяцев (Словакия), не создал коалицию большинства и может начать пленарные заседания в тече­ние 30 дней (Украина); если парламент не принимает государ­ственный бюджет в течение определенного срока; если он неодно­кратно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен прини­мать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, ко­торое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды — по Кон­ституции Белоруссии 1996 г.).

В Нидерландах парламент распускается после принятия поправки к Конституции. Во Франции роспуск пар­ламента — личное право Президента. Он может распустить его без указания каких-либо оснований. Во всех демократических странах досрочный роспуск парламента должен производиться только с на­значением даты выборов. Поэтому он теперь не рассматривается в конституционном праве как произвольное действие, а считается спо­собом, позволяющим самому народу путем новых выборов решить спор между парламентом и правительством, правящей партией и оп­позицией.

В парламентарных государствах досрочный роспуск парламента и соответственно досрочные выборы — обычное явление. Редко какой состав парламента осуществляет свою деятельность пол­ный срок. Досрочный роспуск используется партией, находящейся у власти, если она (ее лидеры, премьер-министр) полагают, что партия завоевала симпатии избирателей и на досрочных выборах она полу­чит еще больше мест в парламенте. Но бывают и неудачи. В Велико­британии, Франции, других странах по советам политологов досроч­но распускали парламент, а партия, сделавшая это, не увеличила чис­ло мест, а, напротив, проиграла выборы.

В перечисленных случаях глава государства может распустить пар­ламент, но не обязан делать это. При отказе в доверии он может, на­пример, не распускать парламент, а уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года (это может сделать и правительство). В дуалистических монархи­ях и президентско-парламентарных республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных мо­нархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указа­нию правительства. В президентских республиках досрочный рос­пуск парламента конституциями не разрешается, но бывает в услови­ях государственных переворотов.

Досрочный самороспуск парламента в некоторых странах запрещен, в других он возможен.

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск и др.), его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства. В Испании для этой цели члены каждой палаты парламента избирают особый ор­ган — свою постоянную депутацию, в Португалии единую постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет, создаваемый из представителей обеих палат. В чрезвычайных условиях «на­стоящий» парламент могут заменять временные парламенты (собра­ния, ассамблеи), которые не избираются, а формируются из предста­вителей различных общественных сил (Ирак в 2004 г. и др.)

Права и привилегии членов парламента. Как уже отмечалось, в со­ставе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса име­ют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некото­рых территорий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосований. Члены нижней пала­ты избираются в разных странах на срок 2—6 лет, верхней — занимают свой пост обычно 5, 6, 9 лет, иногда на срок назначения (Германия), иногда - пожизненно (назначенные в Канаде).

В большинстве стран члены парламента являются профессиональ­ными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны. Размер такого вознаграждения периодически изменяет­ся, (в том числе в связи с инфляцией). В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть де­путат может получать в зависимости от посещения им заседаний пар­ламента, постоянных комиссий, от активности в работе. В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за ка­ждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия).

Депу­таты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что за­висит от стажа пребывания в Конгрессе (лицо, бывшее членом Кон­гресса в течение 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год). Во мно­гих странах парламентарии бесплатно обеспечиваются жильем, меди­цинским обслуживанием, почтовой и телефонной связью, имеют оп­лачиваемых государством секретарей и помощников, льготы по налогам. Но, например, во Франции депутаты сами оплачивают жилье, медицинские услуги и полностью платят налоги.

В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как пред­ставители всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более, если они избраны не по округам, а по общегосударствен­ным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. Депутаты в некоторых странах могут быть лишены мандата по решению парламента, но это очень сложная процедура, и для решения требуется квалифицированное большинство (обычно ²/з, а иногда ⁵/₆). Есть и судебный способ при осуждении депутата за определенные преступления. Возможно пре­кращение мандата путем добровольной отставки депутата.

Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это озна­чает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. Для снятия с депутата неприкосновенности обычно требуется квалифицированное боль­шинство голосов. Этого не требуется, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. Иммунитет может распространяться на все время из­брания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сес­сии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США).

В целом тенденции развития конституционного права в демократических странах характе­ризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был не­обходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ог­раждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Теперь ситуация изменилась. На­яду с сокращением числа государств, где действует депутатский иммунитет, в конституции все чаще включаются положения, что депутат несет юридическую ответственность по делам, не связанным с собственно депутатской деятельностью, хотя в этом случае устанавлива­ются особые формы расследования.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Термин «ин­демнитет» имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддержи­вал своим голосованием, даже если эти действия будут затем призна­ны противоправными. Неответственность за такие действия, совер­шенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизнен­ный характер (Испания). В Германии, Белоруссии, других странах ин­демнитет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты.

Второе значение индемнитета — депутатское вознаграждение.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, дру­гих органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем уст­ного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них.

Прекращение депутатского мандата возможно в результате отзыва избирателями, судебного приговора, выхода из партии, от которой избран, в результате за­нятия государственной должности (несовместимость должностей), неучастия в работе парламента, проявления неува­жения к парламенту, заявления об отставке. В одних странах депутат может уйти в отставку по своему усмотрению, в других — с разреше­ния палаты, в третьих (Норвегия) — вообще не вправе.

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не­однократно, занимая свой пост десятки лет. Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депу­татов более трех, а в сенат — более двух раз подряд.

Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комитетов. Во многих странах все парламентарии обязаны состоять хотя бы в одном постоянном комитете парламента, иногда депутаты состоят в нескольких комитетах (комиссиях). Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, за совершение определенных правонарушений и за наруше­ние этических норм. он может быть лишен депутатского мандата, Такие решения принимаются самой палатой парламента, обычно квалифицированным большинством голосов. Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный или иной суд.

Депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государствен­ной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, поскольку министерская должность рассматривается как политиче­ская, а не административная. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте.

Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, государст­венных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и пол­ностью государственных, если они занимаются извлечением прибы­ли; получать вознаграждение, иное, чем за педагогиче­скую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от ор­ганов исполнительной власти.

Если таких запретов нет, то существует правило, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседа­нии. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свиде­тельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах. Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются. Во многих парламентах созданы специальные комиссии по этике депутатов.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы пар­ламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взы­скания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выра­жение порицания; вычеты из де­путатского вознаграждения или штраф; времен­ное отстранение от работы в парламенте (в Германии — до 30 дней); лишение мандата.

Внутренние органы парламента. Основы организации и деятельно­сти парламента определяются конституцией, а детально — правилами палат, которые принимаются в форме регламентов, или в форме законов.

В палатах парламента есть различные внутренние органы. Заседа­ниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в КНР). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер име­ет одного или нескольких заместителей; президиум сессии или бюро избирает председательствующего — иногда он ведет заседания в тече­ние всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают ме­сто председательствующего. Председателя парламента при двухпа­латной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели па­лат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председа­тель верхней палаты (сената).

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий, либо на период одной сессии. В Швеции председатели и вице-председатели палат избираются только на одно заседание, в Швейцарии — на один год. Председатель палаты может быть не избранным, а занимающим это место по должности, по назначению.

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, бес­пристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В Велико­британии он даже не может обедать вместе с другими членами парла­мента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он со­храняет партийную принадлежность, активно работает в своей пар­тии. В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спи­кера дает перевес.

Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае он тол­кует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комитетов (комиссий) палат, без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии опреде­ленное время.

«Слабым» является, например, председатель Палаты лордов в Великобритании, Сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Иногда наряду с фракциями образуются территориаль­ные объединения депутатов по областным единицам (в Сенате Испа­нии). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депута­ты.

Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, пропорциональное представительство во внутренних органах палаты, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое рег­ламентами палат. Фракция пропорцио­нально представлена в комиссиях (комитетах) палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его за­местители представляют другие крупные фракции. Фракции делят ме­жду собой посты председателей постоянных комитетов (комиссий) па­лат, что оформляется «пакетным согласием».

У фракций имеется свое руководство, фракция принимает реше­ние о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). «Свободное обсуждение» и «свободное голосование», когда де­путаты могут выступать, не будучи связаны фракционной дисципли­ной, бывает крайне редко и во многих странах только по специально­му постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции, обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в слу­чае победы на выборах.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми­теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комите­ты парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и час­то меняется. Постоянные комитеты бывают отраслевыми (специализированными, профилирующими), например, по ино­странным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению, и не­специализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случае председатель па­латы решает, в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов. Представитель комиссии выступает с содокладом при обсу­ждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законо­проекта. Права законодательной инициативы комитеты и комиссии, за редчайшими исключениями, не имеют.

Постоянные комитеты (комиссии) обсуждают информацию ми­нистров по своей отрасли. Министры не несут ответственность перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах мини­стры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например в Словакии). Если такой обязанности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из эти­ческих соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пре­небрежительного отношения к парламенту (комиссиям, комитетам). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в посто­янной комиссии. Во многих странах закон обязывает каждого давать информацию комитетам и комиссиям парламента, являться по их вы­зову, давать свидетельские показания. За отказ может последовать уголовное наказание как за неуважение к парламенту.

Особые полномочия имеют так называемые решающие постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных ус­ловиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким обра­зом, но это законы, не имеющие существенного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоян­ные объединенные комитеты всего парламента.

Во многих палатах создаются бюро палаты, советы палаты или со­веты старейшин. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместите лей, председателей постоянных комиссий, представителей партий­ных фракций. Такое бюро не является органом по руководству заседа­ниями палаты. Советы старейшин, бюро решают некоторые органи­зационные вопросы, например, о дате пленарного заседания, о пове­стке дня, об очередности обсуждения вопросов.

Могут быть избраны секретари палаты (Испания, Германия, Франция), клерки (Великобритания). Они готовят материалы, ведут протоколы, обеспечивают публикации (иногда эти задачи обеспечи­вают не избранные депутаты, а служащие палат).

В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута­тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под­счет голосов при открытом голосовании. Во Франции, Бельгии, Ита­лии квесторы играют более значительную роль: они руководят деятель­ностью административных и финансовых служб парламента. В неко­торых испаноязычных странах (Испания, Мексика и др.), в Португа­лии создаются особые органы — постоянные депутации из избранных представителей обеих палат (в Португалии парламент однопалатный). Они между сессиями осуществляют некоторые полномочия парламен­та и отчитываются в этом на ближайшем заседании палат.

Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, ко­торые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся органы, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйствен­ной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генераль­ный контролер и др.), парламентские комиссары (омбудсмены) — уполномоченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил, комиссии гражданской (т.е. публичной) службы и др.

Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида орга­нов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и ко­миссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парла­мента, обычно работающие в исследовательских службах; 3) личные помощники парламентариев, референты, секретари.

Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат.

Лоббисты при парламентах. При парламентах многих стран действу­ют лоббисты (англ. lobby — прихожая, коридор), которые «проталкива­ют» определенные законы. Они действуют открыто и имеют свои орга­низации. Сложились две системы лоббизма — американская и евро­пейская континентальная. Американская основана на 1-й поправке к Конституции США — праве граждан обращаться к парламенту с пети­циями. В США действует закон о парламентском лоббизме. Лоббисты и их конторы зарегистрированы при парламенте, ведется учет их дохо­дов и их задач по «проталкиванию» законов, они обязаны заявлять, в чьих интересах работают. Аналогичные правила относятся к «парла­ментским агентам» в Великобритании. Европейская континентальная система предполагает создание разного рода контактных бюро, эконо­мических и социальных советов при парламенте, которые часто стро­ятся на основе корпоративного представительства. При данной систе­ме нет точного учета лоббистов, но при принятии законов парламента­рии обязаны заявлять, если у них есть какой-то интерес на стороне, связанный с данным законом. Американская система лоббизма по су­ществу встроена в парламент, европейская — менее формализована.