1. Форма правления в зарубежных странах

Форма государства в наиболее общем виде определяет, на ка­ких принципах построена и как территориально организована государственная власть. Форма государства определяет структу­ру и принципы взаимоотношений основных органов государства (парламента, правительства, главы государства), деление государ­ства на составные части и юридический статус этих частей, а также методы деятельности государства и характер его прямых и обратных связей с гражданами.

Изучение формы государства может вестись под разными уг­лами зрения. Научно-познавательный (гносеологический) подход к изучению формы государства позволяет выявить взаимосвязи между формой государства и его содержанием, сущностью. Этим занимается главным образом теория государства и права.

Инструментальный (практическо-политический) подход предпо­лагает исследование формы государства под углом зрения обес­печения эффективности государственного руководства, дейст­венности управления, стабильности правительства, взаимоотно­шений правительства с народом и т. п. Этим занимается наука конституционного права.

Формы зарубежных государств отличаются большим разно­образием. Они складываются под влиянием комплекса природно-географических, исторических, политических, социально-экономических и культурно-религиозных факторов.

На форму государства могут оказать влияние условия образо­вания государства, исторические тради­ции, перипетии внутриполитиче­ской борьбы, господствующая в обществе система нрав­ственно-религиозных ценностей. Определенным образом может воздействовать и субъек­тивный фактор. Достаточно вспомнить о том, какое влияние оказал генерал Ш. де Голль на функционирование институтов Пятой республики во Франции.

Форма государства является объектом конституционного ре­гулирования. В большинстве государств элементы, составляющие понятие «форма государства», закрепляются либо в тексте основного закона (например, во Франции, Испании, ФРГ), либо в отдельных конституционных законах (например, в Швеции).

В странах, где отсутствует писаная конституция, форма госу­дарства определяется не столько статутом (законом), сколько конвенционными нормами, которые складываются в процессе многовековой эволюции государственных институтов (напри­мер, правовой статус главы государства — монарха в Великобри­тании и его взаимоотношения с правительством).

Если в конституции отсутствует специальная глава о форме государства, то соответствующие нормы обычно помещаются в раздел, закрепляющий основы конституционного строя. Как правило, эти нормы обеспечиваются повышенной правовой за­щитой (например, запрет на пересмотр республиканской фор­мы правления в Италии). Отдельные положения могут быть включены в разделы, устанавливающие территориальную орга­низацию государства и организацию органов государственной власти.

Понятие формы государства, охватывая наиболее сущест­венные стороны организации государственной власти, является достаточно сложным по своему содержанию. Оно указывает, какие органы представляют государственную власть, каков по­рядок образования (формирования) этих органов, каков срок их полномочий, каковы взаимоотношения между органами го­сударства (в том числе центральных и местных), наконец, ка­ковы методы, способы, приемы осуществления государствен­ной власти.

В зависимости от того, какая сторона организации государст­венной власти является предметом рассмотрения, различают три элемента формы государства: форму правления, форму государст­венного (территориально-политического) устройства и политиче­ский (государственный) режим.

Форма правления представляет собой тот элемент формы го­сударства, который раскрывает организацию верховной государ­ственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов.

Различают две основные формы правления зарубежных госу­дарств — монархия и республика, притом каждая из этих форм имеет разновидности.

Монархия — это такая форма правления, где глава государст­ва — монарх обладает особым юридическим стату­сом: его полномочия носят первичный, непроизводный от какой-либо другой власти в государстве характер, он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно.

Республика — это такая форма правления, где высшие органы государства (президент, парламент, правительство) являются выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно насе­лением.

Та или иная форма правления складывается исторически под влиянием комплекса факторов экономического, социального, политического, национально-этнического, культурного и рели­гиозного характера. Оказывают свое влияние и природно-географические условия. Следует также иметь в виду, что той или иной эпохе развития общества соответствует та или иная форма правления. Так, в эпоху феодализма преобладающей была мо­нархическая форма правления, Новому времени более соответст­вует республика.

Необходимо, однако, учитывать, что если рань­ше различия между монархией и республикой отражали разли­чия в степени демократизации общества, его политического строя, то сегодня сохранение в ряде стран монархии отнюдь не свидетельствует об их меньшей демократичности по сравнению с республиками. Это всего лишь свидетельство устойчивости по­литических традиций тех государств, в которых монархия уже давно рассматривается как элемент, объединяющий и консоли­дирующий нацию.

В молодых государствах Азии и Африки, где общество в со­циальном отношении еще находится в процессе трансформации и политические институты только складываются, форма правления весьма нестабильна и может изменяться в ту или иную сто­рону (например, Центральноафриканская Республика преврати­лась в империю, а затем снова в республику).

Монархия и ее разновидности. Монархия как форма правления сохраняется в значительной части государств либо как дань исторической традиции (что ха­рактерно для развитых стран Запада), либо в силу сохранения в обществе значительных пережитков феодализма и архаичных форм общественной организации (что свойственно, например, монархическим государствам Ближнего Востока).

Имеется несколько разновидностей монархических форм правления. Различают абсолютную и конституционную монархии.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы го­сударства. В правовом отношении монарх — источник любой власти, и только он определяет ее пределы в нормативных актах, которые дарует своим подданным. В основе закона лежит воля монарха. Как форма правления абсолютная монархия получила наибольшее распространение в эпоху позднего феодализма. Се­годня она является анахронизмом и сохраняется лишь в некото­рых странах Востока, где преобладают традиционно-патриар­хальные и феодальные формы общественной жизни (например, в Омане, Катаре, Брунее). Есть, однако, страны с довольно вы­соким уровнем экономического развития и высокоразвитой со­циальной инфраструктурой, в которых, тем не менее, абсолютная монархия сохраняется как своеобразная форма консервации традиций родоплеменной патриархальной демократии доиндустриальной эпохи (Саудовская Аравия, ОАЭ, Бахрейн).

Абсолютная монархия характеризуется обширными полно­мочиями монарха в законодательной, исполнительной и судеб­ной сферах. Законы издаются от имени монарха, ему подчинен весь административный аппарат государства. Какие-либо вы­борные органы в абсолютной монархии, как правило, отсутству­ют, что не исключает наличия различного рода совещательных учреждений (например, Диван в Саудовской Аравии, где пред­ставлены члены многочисленного клана Саудитов — правящей династии этой страны). В виде исключения в некоторых из этих государств могут приниматься акты, именуемые конституциями (например, в Катаре в 1970 г.), однако в действительности они имеют мало общего с общепринятым понятием конституции.

Конституционная (ограниченная) монархия — это такая форма правления, при которой власть монарха осуществляется на ос­нове и в рамках конституции. В зависимости от степени ограни­чения различают дуалистическую и парламентарную монархии.

Дуалистическая монархия, как это видно из ее наименования, характеризуется разделением власти монарха с парламентом, од­нако разделением еще зачаточным, несовершенным, где власть монарха явно преобладает. Полномочия монарха ограничены только в законодательной сфере, однако и в этой сфере ни один закон, принятый парламентом, не мог вступить в силу без согла­сия на то монарха. Что касается исполнительной власти, то она всецело находилась в руках монарха и назначаемого им прави­тельства. Эта форма правления была довольно широко распро­странена в XIX и начале XX в. (такая монархия существовала по­сле объединения Германии по конституции 1871 г.). Сегодня в развитых государствах Запада она не встречает­ся. В виде исключения можно назвать Лихтенштейн после вне­сенных в 2003 г. поправок к конституции 1921 г. В то же время она еще сохраняется в ряде стран Ближнего Востока и Магриба (Иордания, Марокко).

При дуалистической монархии существует выборный пред­ставительный орган — парламент (именуемый в каждой стране по-разному, например, меджлис в Иордании). Ему принадлежит право принятия законов и вотирования (одобрения) бюджета.

Монарх является главой государства и обладает основными прерогативами в сфере исполнительной власти. Он назначает главу правительства, который несет ответственность только пе­ред монархом. Института парламентской ответственности пра­вительства в дуалистической монархии нет. Монарх обладает правом роспуска парламента, издания чрезвычайных декретов и введения в стране чрезвычайного положения. Он является глав­нокомандующим армией.

В отличие от дуалистической парламентарная монархия явля­ется довольно распространенной формой правления. Она суще­ствует сегодня во многих государствах мира (Великобритания, Испания, Япония и др.) Парламентарная монархия характеризу­ется тем, что монарх не обладает реальными полномочиями по управлению государством. Его полномочия носят в основном представительный характер.

Кроме того, он обладает своеобраз­ной функцией государственного нотариуса, скрепляя своей под­писью все важнейшие государственные акты. При этом его полномочия ограничиваются формальной про­веркой правильности оформления акта. Влиять на материальное содержание того или иного документа монарх, как правило, не может. В силу этого, а также исходя из принципа «монарх не от­ветствен» (монарх не может нести политическую и юридическую ответственность за свои действия), подпись монарха обязатель­но нуждается в контрасигнации (т. е. должна предварительно скрепляться подписью премьер-министра или ответственного министра).

На практике все акты монарха готовятся правитель­ством. Монарх скрепляет своей подписью и законодательные акты, однако правом вето в отношении принятых парламентом законов он, как правило, не обладает. Объем полномочий мо­нарха в странах с парламентарной формой правления неодина­ков. Он варьируется от практически полного отстранения мо­нарха от участия в государственной деятельности и сведения его полномочий к функциям внешнего представительства (Швеция) до наделения более обширными полномочиями (Испания, где король согласно конституции 1978 г. является главнокомандую­щим испанской армией).

Монарх не получает заработную плату. Деньги на содержание монарха и его семьи ежегодно выделяются отдельной строкой в государственном бюджете, и эта строка именуется «цивильным листом».

Монарх в Великобритании одновременно является главой государств, входящих в Содружество (правда, не всех, а в ос­новном тех, которые прежде были так называемыми белыми колониями, а позже доминионами Британской империи). Это — Канада, Австралия, Новая Зеландия. На практике функ­ции монарха осуществляет генерал-губернатор, который назна­чается британской короной по представлению правительства соответствующей страны.

В странах, где сохраняются структуры феодального и тради­ционного общества, существует выборная монархия (Малайзия, Лесото, Объединенные Арабские Эмираты). Так, глава Федера­ции Малайзии избирается на свой пост Советом правителей, куда входят главы 11 монархических штатов. В состав ОАЭ вхо­дят семь княжеств Персидского залива, главы этих княжеств — эмиры избирают президента ОАЭ. Фактически им может стать лишь глава одного из двух богатейших княжеств Залива — Абу-Даби и Дубай. Король Лесото избирается общим собранием пле­менных вождей.

Особо следует выделить теократическую монархию, где глава государства — монарх является одновременно главой того или иного религиозного культа, представляющего одну из мировых религий. Так, духовный владыка католиков всего мира Папа яв­ляется одновременно главой государства Ватикан.

Элементы тео­кратической монархии присущи и Саудовской Аравии, где глава государства — король не только выполняет религиозные функции хранителя главных святынь мусульманского мира, но и является главой ваххабитского направления ислама. Процедуре передачи власти королю предшествует согласие узкой группы высших ре­лигиозных авторитетов — улемов, а лишь затем согласие членов королевского Совета, куда входят представители многочислен­ной семьи Саудитов.

Формально Великобритания также является теократической монархией, так как со времен Генриха VIII ко­роль возглавляет англиканскую церковь. Сегодня это во многом дань традиции, поскольку фактическим главой англиканской церкви уже давно является архиепископ Кентерберийский.

В целом можно сделать вывод о том, что, несмотря на извест­ную архаичность, институт монархии обладает достаточной гиб­костью, чтобы приспособиться к новым историческим условиям постиндустриального общества. Это связано с тем, что монархия в развитых странах Запада давно превратилась в символ преем­ственности исторических традиций, наглядное воплощение идеи национальной государственности, непрерывности ее суще­ствования. Таковы некото­рые причины, объясняющие сохранение монархической формы правления в современном мире.

Республика и ее разновидности. Республиканская форма правления — самая распространен­ная в современном мире. Абсолютное большинство государств, представленных сегодня в такой универсальной международной организации, как ООН, являются республиками. Известны три основные разновидности республиканской формы правления — президентская республика, парламентская республи­ка, полупрезидентская республика.

Президентская республика характеризуется следующими при­знаками.

1. Глава государства — президент избирается непосредствен­но населением путем либо прямых (в латиноамериканских стра­нах), либо косвенных выборов (в США, где сначала избираются выборщики от штатов, а затем последние как особая коллегия избирают президента страны).

2. Президент обладает обширными полномочиями: он одно­временно является главой государства, главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженными силами.

3. В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем, члены правительства назначаются на должность и освобождаются от должности президентом (в США при назначении необходимо согласие верхней палаты Конгрес­са — Сената).

Отличительной чертой президентской республики является жесткая система разделения властей. Каждая ветвь власти — за­конодательная, исполнительная и судебная — обладает значи­тельной самостоятельностью по отношению к двум другим.

Вместе с тем существует система «сдержек и противовесов». Парламент осуществляет законодательную функцию, принима­ет законы, обязательные для исполнительной власти, однако и исполнительная власть в лице президента наделяется правом отлагательного (суспенсивного) вето на законы, принимаемые парламентом, и пользуется этим, как показывает практика, до­вольно часто. Тем самым президент мешает использованию за­конодательных полномочий парламента для подрыва конститу­ционного механизма управления и стеснения самостоятельно­сти других ветвей власти.

Система «сдержек и противовесов» проявляется в президент­ской республике также в том, что парламент не может отправить правительство в отставку, но и президент не может распустить парламент.

Президентская республика обеспечивает большую стабиль­ность исполнительной власти, чем парламентарная республика, однако в случае возникновения кризисных ситуаций она оказы­вается менее гибкой.

Разновидностями президентской республики являются суперпрезидентская и монократическая республика. Основное их отличие от президентской республики заключается в том, что обе они не являются правовыми государствами, хотя в странах, где такие формы правления существуют, формально действует конституция. Но эти конституции обычно носят непра­вовой характер.

Суперпрезидентская республика имеет следующие отличитель­ные черты.

1. Обычно она устанавливается вследствие военного перево­рота.

2. Президент получает свои полномочия нелегитимным пу­тем, либо как предводитель (каудильо) переворота, либо как гла­ва хунты .

3. Президент наделяется обширными полномочиями при весьма слабом контроле со стороны законодательной и судебной властей.

4. Президентские полномочия реализуются в условиях пер­манентного чрезвычайного положения, при котором отменяют­ся или существенно ограничиваются конституционные гарантии соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина и осуществляются массовые репрессии против оппозиции.

Суперпрезидентские республики в течение длительного вре­мени были неотъемлемым элементом политического ландшафта Латинской Америки. В настоящее время их практически не ос­талось на карте этого континента. В процессе постепенной де­мократизации политической жизни, укрепления правовых начал государственности был успешно осуществлен переход к прези­дентской форме правления. Однако суперпрезидентские респуб­лики еще не редкость в странах тропической Африки, что явля­ется следствием затяжных внутриполитических конфликтов.

Что касается монократической республики, то она характерна для «молодых» государств (в основном в странах тропической Африки). Ее характерными признаками являются следующие.

1. Особый статус главы государства как единоличного носи­теля исполнительной власти, не связанного никаким контролем со стороны законодательной и судебной властей.

2. Совмещение поста президента с лидерством в правящей партии в условиях однопартийного или квазимногопартийного режима.

3. Выборы президента если и проводятся, то носят чисто ри­туальный характер. Президент занимает свой пост неопределен­но длительный срок, а замена президента происходит в результа­те политического кризиса в руководстве правящей партии или военного переворота. В отдельных странах пост президента в конституционном порядке пожизненно закреплялся за опреде­ленным лицом (Заир, Малави).

4. Конституционно устанавливается право президента на роспуск парламента.

Если президентская республика сегодня распространена в ос­новном на Американском континенте, то в Европе преобладает парламентарная республика. Ее характерными признаками явля­ются следующие.

1. Парламент наряду с законодательной деятельностью и во­тированием бюджета обладает учредительными функциями и правом контроля за деятельностью правительства. Главной из учредительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает президент, однако делает это не по своему усмотрению, а на ос­нове решения парламента о формировании кабинета из числа представителей партии или коалиции партий, располагающих большинством мест в парламенте (чаще — в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победившей на выборах партии (или коалиции партий) в качест­ве будущего главы правительства. Предложенная президентом кандидатура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после это­го президент назначает правительство. Вотум недоверия прави­тельству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового прави­тельства, либо роспуск парламента и проведение досрочных пар­ламентских выборов.

2. Глава государства — президент занимает в системе государ­ственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен об­ширными полномочиями, фактически повсеместно они ограни­чиваются в основном представительскими функциями. Прези­дент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные документы, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляе­мых ему на подпись.

Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты долж­ны быть контрасигнованы главой правительства или ответствен­ным министром. Легитимность президента в парламентарной республике существенно уже, чем в президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избира­ется парламентом (например, в Италии) или особой избиратель­ной коллегией (как в ФРГ).

3. Вся исполнительная власть в парламентарной республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существен­но влиять на деятельность парламента, прежде всего на осущест­вление законодательных полномочий парламента. Показатель­но, что большинство законопроектов, которые являются пред­метом парламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (например, в ФРГ — свыше 80%).

Парламентарными республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более при­суща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной сис­темы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика в отечественной и зарубежной науке конституционного права рассматривалась не как само­стоятельная форма правления, а как переходная либо к прези­дентской, либо к парламентарной республике.

К характерным признакам полупрезидентской республики относятся следующие.

1. Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритарная система относительного большинства) и в два тура (ма­жоритарная система абсолютного большинства).

2. Президент наделяется обширными властными полномочиями: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является верховным главнокомандующим.

3. В полупрезидентской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вы­несение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом.

Полупрезидентской была Веймарская республика в Герма­нии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португалия, большинство государств, возникших после распада Советского Союза, — Украина, Казахстан, Грузия и др.

Особая разновидность республиканской формы правления — теократическая республика. Для нее характерно юридическое за­крепление участия духовенства не только в политической жиз­ни, но и в непосредственном управлении государством. Так, конституция Исламской Республики Иран 1978 г. предусматри­вает наряду с постом президента страны пост факиха — духовно­го руководителя иранского народа, который занимает один из высших религиозных иерархов. Его решения обязательны для светской власти и оказывают решающее влияние на ведение го­сударственных дел.

Своеобразная форма правления существует в Швейцарии, где функции главы государства и исполнительная власть осуществля­ются одним коллегиальным органом — федеральным правитель­ством (оно именуется Федеральным советом). Состав правитель­ства постоянный; оно состоит из семи федеральных советников, которые назначаются федеральным парламентом после очеред­ных парламентских выборов, и отражает партийный состав зако­нодательного органа. Из своего состава Федеральный совет изби­рает федерального президента, обладающего чисто представи­тельскими полномочиями и совмещающего пост президента и руководителя того или иного департамента (министерства). Срок полномочий президента — один год. В Швейцарии также отсутст­вует принцип парламентской ответственности правительства.