2. Консульская служба в структуре нкид
Одним из важных показателей создания советского внешнеполитического ведомства являлось развитие консульской службы. Изменения, которые происходили с консульской службой в советский период сыграли значительную роль в формировании всего ведомства в целом, а в последующем и в формировании МИД.
При анализе научной литературы, касающейся данного вопроса, было установлено, что в первые годы существования советского государства в отечественной науке стали высказываться сомнения в необходимости сохранения консульской службы. Позднее советские исследователи пришли к выводу о полезности развития консульской службы, но придания ей другого значения.
Большинство советских исследователей отмечали в наборе консульских обязанностей приоритет административных. Это было связано с тем, что непосредственно торгово-экономическими вопросами консулы СССР не занимались, следовательно, защита интересов сферы бизнеса перестала входить в их компетенцию.
Приоритетным направлением деятельности консулов стала защита интересов государства. Именно данный факт позволил советским исследователям отнести консулов к единой дипломатической службе, а также рассматривать их как агентов. При этом, отмечая политический характер консульской службы, советская доктрина настаивала на признании представительного характера консульских органов.
В частности, А.В. Сабанин подчёркивал общегосударственное значение консульской работы и её политический характер. Из признания за советскими консулами представительного характера исходили также И.П. Блищенко, В.Н. Дурденевский, но, в отличие от Ф.И. Трутко-Гуля, А.М. Ладыженского, они не приравнивали советского консула к дипломатическому представителю. И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский считали, что, в отличие от дипломата, представительный характер консула выражен менее ярко, поэтому более узок его иммунитет. Некоторые отечественные исследователи (Н.Г. Зубков, Н.Ш. Блинков, Ю.Д. Ильин и др.) указывали на сближение и даже слияние консульской и дипломатической служб, а также взаимозаменяемость дипломатических и консульских кадров5.
Одновременно с реорганизацией внешнеполитического ведомства происходит и изменение консульских привилегий и иммунитетов. Формируется новая структура, которая определяла функции центрального аппарата отечественной консульской службы в первые годы советской власти в условиях формирования центрального аппарата НКИД, его структуры и функций, определяется место консульской службы в нём.
Формирование центрального руководящего аппарата советской консульской службы непосредственно связано со становлением советского внешнеполитического ведомства – Народного комиссариата по иностранным делам. После образования НКИД РСФСР в ноябре 1917 года вопросами консульской службы занимались его отдел виз и экономическо-правовой отдел. 6 июня 1921 года было утверждено первое «Положение о Народном комиссариате по иностранным делам РСФСР», в котором были определены функции каждой части аппарата НКИД, состоявшего из коллегии комиссариата и пяти отделов. Согласно данному документу, руководство советской консульской службы находилось в ведении правового подотдела экономическо-правового отдела и управления делами, а именно – части виз и паспортов отдела внешней связи6.
Январь 1922 года становится временем формирования в системе НКИД РСФСР новых структур функциями которых стало осуществление руководства консульской службой. Было сформировано специальное консульское отделение и управление делами НКИД РСФСР с особой частью виз и паспортов.
Образование СССР позволило провести очередной этап реорганизации НКИД и создать общесоюзный Народный комиссариат по иностранным делам. Образование данного органа вызвало необходимость разработки и принятия нового Положения, в котором в достаточном объеме могло быть отражено содержание работы органа в направлении политических и текущих вопросов, а также организационное состояние центрального и заграничного аппарата.
В ноябре 1923 года ЦИК СССР утвердил «Положение о Народном комиссариате по иностранным делам СССР», в котором определялись задачи, структура НКИД СССР, а также предметы ведения центральных органов. Вопросами консульской службы, так же как и ранее, ведали управление делами и экономическо-правовой отдел НКИД СССР, в составе которого сохранилось консульское отделение. В результате дальнейшего совершенствования структуры общесоюзного НКИД в 1926 году консульское отделение экономическо-правового отдела стало именоваться консульским подотделом7.
Не смотря на все реорганизационные процессы в начальном процессе формирования внешнеполитического ведомства правительству не удается создать в НКИД единого централизованного подразделения, которое в полной мере имело бы возможность осуществлять курирование всех консульских вопросов. В НКИД существовал разброс функций в сфере руководства работой в разных структурных подразделениях.
С образованием СССР происходят дальнейшие попытки централизации структурных составляющих НКИД, в том числе и консульскую службу. Успешно данный процесс пошел после утверждения приказа № 87 по НКИД СССР «Об организации и задачах работы Консульского отдела» от 31 августа 1929 г.
В соответствии приказом в структуре НКИД был образован самостоятельный Консульский отдел, отвечавший за всю консульскую работу в системе Наркоминдела и осуществляющий общее организационное руководство консульской службой. В связи с образованием самостоятельного Консульского отдела произошла реорганизация центрального аппарата НКИД СССР, были ликвидированы следующие отделы и подотделы: отдел виз, входящий в структуру управления делами, а также юрисконсульский подотдел и консульский подотдел экономическо-правового отдела. Однако, несмотря на то, что данный отдел стал самостоятельным структурным подразделением в аппарате НКИД, реализуемые им функции во многом находились в зависимости от иных отделов внешнеполитического ведомства8.
Процессы централизации аппарата НКИД требовали соответствующей юридической регламентации, которая смогла бы определить приоритетные составляющие отделов НКИД СССР.
Решение данных вопросов осуществлялось уже накануне Великой Отечественной войны. В отношении консульского отдела в мае 1941 года было утверждено «Положение о Консульском отделе Народного комиссариата иностранных дел». Согласно юридическим положения сферы деятельности и полномочия консульского отдела были в значительной мере расширены, в его ведение вошло активное руководство работой консульств и консульских отделов, а также посольств и миссий СССР за границей, деятельностью дипломатических уполномоченных и дипломатических агентов НКИД на территории СССР. Фактически, данный отдел стал полномасштабным представительством советского внешнеполитического ведомства на территории страны и вне ее пределов.
Консульский отдел должен был: подготавливать инструкции и приказы народного комиссара по консульской работе; инспектировать состояние консульской работы на местах; а также получать регулярные отчёты консульств, консульских отделов и миссий СССР за границей и давать по ним указания9.
Положение также определило и структуру отдела, который стал включать в себя референтуры по странам и группы (въезда, выезда, нотариата, легализации и розыска граждан и документов), а также секретариат и картотеку.
Очередной этап реорганизации, как и в общем структуры НКИД, наступает после окончания Второй мировой войны. Упрочившиеся позиции СССР привели не только к повышению роли внешнеполитического ведомства, но также и к увеличению количества консулов, ставших полноправными представителями СССР вне его пределах. Это стало причиной реформирования консульской службы в целом.
Согласно приказу от 25 июля 1946 № 460 по Министерству иностранных дел СССР была создана новая структура с новыми штатами. Вместо Консульского отдела было образовано Консульское управление.
В Консульское управление вошли: управление, секретариат, паспортно-визовый отдел, отдел Дальнего Востока, отдел Среднего и Ближнего Востока, отдел Западной и Центральной Европы, отдел Балканских стран, отдел Америки, группа республиканских МИДов и дипломатических агентств МИД СССР, группа легализации документов и розыска лиц, картотека10.
В дальнейшем структура консульской службы была снова реорганизована путем исключения из нее групп республиканских МИДов, дипломатических агентств и пр.
Новое видоизменение структуры Консульского управления было установлено приказом по МИД СССР от 12 ноября 1954 года, в соответствии с которым Консульское управление возглавлялось начальником управления и находилось в подчинении министра иностранных дел или его заместителя. В его структуру вошли следующие отделы и группы: паспортно-визовый отдел, отдел стран Западной Европы и Америки, отдел стран Восточной Европы, отдел Востока, группа легализации документов, юридическая группа и картотека11.
При анализе особенностей формирования службы консулов в структуре внешнеполитического ведомства, возможно выявить, что в первые годы своего существования советское государство выделило иностранные дела в качестве одного из приоритетных направлений работы, сформировав внешнеполитическое ведомство. Тем самым государство устанавливает монополию на внешнюю политику и внешнеэкономическую деятельность. Подобная монополия привела к необходимости корректировать созданные органы управления системой внешнеполитических отношений, в том числе и деятельность консулов.
Дальнейшее поступательное развитие структуры НКИД и консульской службы, как ее части, было ориентировано на расширение внешнеполитических связей страны, включение новых республик, определение внешнеполитических стратегий.
Таким образом, возможно отметить, что консульская служба в структуре НКИД занимала одно из приоритетных мест успешного функционирования внешнеполитического ведомства и системы внешнеполитических отношений.