10.3. Прозрачность бюджетного процесса как проблема власти, сми и общественности

«Прозрачность бюджетного процесса» как понятие является новым для российского менталитета, для общества переходного периода. Между тем, именно оно характеризует степень демократизма, уровень развития общественных отношений, зрелость гражданского общества.

Бюджет является своего рода экономическим договором между властью и обществом. Обе стороны должны в равной степени сознательно и активно участвовать в его подготовке и согласовании. В закрытых обществах тоталитарного типа бюджет был исключительно инструментом власти, вторая сторона – население – не только не участвовала в его формировании, но всегда ставилась перед фактом принятия бюджета и была отстранена от контроля за его исполнением. Многоукладная экономика, рыночные отношения, развитие федерализма создают иные условия для самого развития бюджетного процесса и требуют более активного участия в нем населения.

Особое значение имеет данная проблема для органов муниципальной власти. Доверие населения к органам местного самоуправления в значительной степени зависит от информированности населения о путях формирования и исполнения бюджета. Кроме того, на муниципальном уровне бюджетные цифры в наибольшей степени связаны с решением конкретных проблем жизнеобеспечения граждан: теплоснабжение, зарплата работникам бюджетной сферы, ремонт дорог и благоустройство.

Что мы понимаем под «прозрачностью бюджетных отношений»? Это четыре важнейших составляющих: 1) информирование населения обо всех бюджетных показателях на всех этапах процесса – от обсуждения проекта бюджета, его принятия до исполнения бюджета: 2) обеспечение доходчивости информирования, чтобы оно не являлось формальным: 3) непосредственное участие населения в формировании бюджета: 4) контроль за исполнением бюджета со стороны общественности, населения.

Участниками бюджетного процесса являются органы власти, бизнес, третий сектор (бизнес и третий сектор призваны представлять интересы населения).

Сбалансировать бюджет в оптимальных вариантах трудно даже в экономически развитых странах. Поэтому в бюджетном процессе всегда присутствует борьба интересов, то есть политическая составляющая.

За 2002–2003 годы федеральные власти сумели изменить к лучшему ситуацию с исполнением своих финансовых обязательств, особенно перед социально незащищенными категориями населения. Однако по причине неурегулированности межбюджетных отношений проблемы остаются. Зачастую федеральные власти объясняют населению, что «они уже все необходимое в регионы перечислили, а региональные власти что-то там делают с деньгами никому не понятное». В ответ региональные власти заявляют, что ничего от федеральных структур не получали, а для выполнения государственных обязательств привлекают свои скудные ресурсы. Одновременно с этим региональные власти (государственная власть на местах) заявляют в средствах массовой информации, что многие финансовые обязательства должны выполнять органы местного самоуправления. При этом в заявлениях руководителей субъектов РФ зачастую содержится информация, искажающая законодательное распределение финансовых полномочий властей и необоснованные обвинения органов местного самоуправления в нерациональном расходовании выделенных средств.

Возможно ли решение проблемы усилиями только органов власти? Едва ли. Обеспечение прозрачности бюджетного процесса в обозначенных выше объемах является комплексной задачей органов власти, СМИ и общественности.

ПРИМЕР ИЗ ПРАКТИКИ

Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов осуществила мониторинг региональных и местных СМИ нескольких краев и областей по бюджетной тематике (период – с сентября 2000 по конец 2001 года). Выявлены тенденции, представляющие интерес для анализа бюджетного процесса в сибирских и дальневосточных регионах.

Первая: освещение бюджетного процесса во многих региональных и местных СМИ осуществляется достаточно подробно, однако в основном мало доходчиво, без использования приемов наглядности, без учета информационных потребностей населения.

Вторая: ситуация в регионе, стиль работы аппаратов губернаторов, мэров городов, характер их взаимодействия со СМИ и общественностью непосредственно влияют на характер освещения бюджетного процесса в регионе.

В Кемеровской области наблюдаются тенденции контроля над СМИ со стороны региональной власти.

В Красноярском крае СМИ находятся в неравных условиях и активно обсуждают эти вопросы. По разным ценам газеты покупают бумагу. Очень своеобразная ситуация в журналистском сообществе. «Информационная вакханалия» – не столько в отношениях с властью, – сколько в выяснении отношений между собой. Создаются новая краевая газета и новый ТВ-канал (краевая исполнительная власть решила иметь свои СМИ).

Создан Экспертный совет по СМИ при администрации края, Фонд поддержки социально значимых проектов в СМИ.

Таким образом, условия освещения бюджетной тематики в различных регионах имеют свою специфику.

Еще более велика разница с позиций бюджетной обеспеченности.

2000 год: Ханты-Мансийск с населением около 40 тыс. чел. имел бюджет по доходам 678 млн. руб., т.е. по 17 тыс. руб. на человека, а город Омск с населением 1млн. 200 тыс. чел. имел бюджет 1 млрд. 600 млн. руб. – по 1 тысяче 39 руб. на человека.

2001 год: бюджетная обеспеченность в городах Красноярск – около 7 тыс. на чел., Иркутск – более 4 тыс., Тюмень – около 6 тыс., а Омск – 1 тыс. 940 рублей. Сургут – более 43 тыс. руб. на человека (13 млрд. руб. при населении 278 тыс.)

Из приведенных выше аргументов и цифр можно сделать вывод, что степень актуальности бюджетной тематики, напряженность ее обсуждения не может быть одинаковой в различных регионах.

Как преподносится информация о бюджетном процессе в СМИ. Этот вопрос не менее важен, чем позиция органов власти. Хотелось бы подчеркнуть, что важно писать о бюджетном процессе именно в массовой прессе, рассказывать с экранов телевизоров и по радио.

Журналисты стремятся использовать цифры. Но многое зависит от характера и контекста подачи цифр. Например, оперативные сведения о том, сколько средств поступило в городской бюджет и куда они направлены – хороший вариант информирования населения. Хорошо, когда публикации рассчитаны на то, чтобы рядовой гражданин сказал: «Ну, вот, всё нам рассказывает власть, ничего не скрывает». Информационные потребности населения удовлетворяются.

Приведем пример короткой информационной заметки. В нижневартовской газете «Самотлор-экспресс» опубликована информация: «Бюджет области меньше бюджета города».

Приведем весь текст: «31 октября на заседании Тюменской областной Думы был принят в первом чтении проект бюджета области на 2001 год. Доходная часть составила 9 миллиардов 760 миллионов рублей, расходная – 10 миллиардов 690 миллионов рублей.

Для сравнения: бюджет города Сургута в 2001 году, с учетом профицита, составит, по прогнозам, более 13 миллиардов рублей. Утвержденный бюджет Ханты-Мансийского автономного округа на 2001 год имеет доходную часть в 45 с лишним миллиардов рублей». Мы видим, что читателю дают цифры, которые заставляют задуматься, вникать в бюджетные вопросы.

Правда, такое практикуется редко. Практически во всех общественно-политических и деловых изданиях можно встретить цифровую информацию о бюджетах. Но чаще она подается в виде отчета, без популярных комментариев.

Как мы уже отмечали, важнейшим критерием в обеспечении прозрачности бюджетного процесса является степень доходчивости информации, которую власть предлагает населению. Доходчивость достигается, прежде всего, приемами наглядности: использованием диаграмм, рисунков, схем и так далее. К сожалению, анализ региональных и местных СМИ показывает, что пока в освещении бюджетной тематики наглядность присутствует далеко не всегда. Необходимость сделать информацию о бюджете доступной населению недостаточно осознана как органами власти (они зачастую выступают заказчиками подобной информации), так и самими журналистами.

Весьма редко журналисты берутся самостоятельно анализировать проблемы бюджетов. Между тем множество читателей больше доверяет самостоятельному журналистскому расследованию, чем изложению мнения должностного лица. Когда журналист пишет от своего имени, он как бы выражает позицию налогоплательщика (то есть второй стороны – населения, а не власти). Поэтому важно появление таких материалов. Но бюджетная тематика сложна, не всегда журналистам удается ею овладеть настолько свободно, чтобы быть убедительным в своем анализе. Этим же объясняется тот факт, что многие проблемы в развитие темы, то есть проблемы, на которые следовало бы ориентировать как специалистов, так и продвинутого читателя, остаются за пределами внимания прессы. Это, например, переход на казначейскую систему исполнения бюджета, проблемы методики распределения бюджета, бюджет развития, стимулирование муниципальных образований к увеличению доходных составляющих бюджета, независимый аудит исполнения бюджета и др. Видимо, необходимы определенные условия для повышения квалификации журналистов, пишущих на финансово-экономические темы, а также определенные меры со стороны органов власти по предоставлению наиболее полной и достоверной информации прессе о бюджетах муниципальных образований.

Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов в 2001 году провела опрос руководителей и специалистов органов муниципальной власти по проблемам прозрачности бюджета. В большинстве ответов глав администраций городов содержится негативная оценка качества публикаций о бюджетных процессах. Указывается на недостаточную квалификацию авторов, излишнюю сухость подачи материала, отсутствие глубины и наглядности. Характерно, что представители администраций городов в большинстве отмечают слабую заинтересованность населения и журналистов в обсуждении проблем бюджета. Называются следующие причины: некомпетентность, недоверие к органам власти, невозможность повлиять на процесс, непонимание проблем в силу сложности изложения их в СМИ.

Большинство респондентов из числа глав администраций считают необходимым участие населения в бюджетном процессе. Предлагаются следующие формы: встречи представителей органов власти с населением для обсуждения проблем бюджета, активное привлечение органов территориального общественного самоуправления, участие общественных организаций в обсуждении проекта бюджета, организация конкурсов для населения и общественности на самые эффективные предложения по формированию и использованию бюджетных средств.

Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), проведя ряд исследований по проблемам прозрачности муниципальных бюджетов, в 2000 и 2001 годах организовала серию семинаров, в которых приняли участие работники финансовых структур администраций городов, представители пресс-служб, журналисты.

Участники семинаров высказали ряд рекомендаций и предложений, которые были обобщены и направлены в администрации городов.

Участники семинаров отметили, что прозрачность муниципальных бюджетов предполагает активное участие населения в процессе их формирования и пока не обеспечивается в полной мере ни в одном городе. Пресс-службы администраций городов накопили определенный опыт работы по информированию населения о состоянии бюджета, но не уделяют внимания наглядности, разнообразию. Зачастую финансово-экономи­чес­кие службы администраций недооценивают роль СМИ, неохотно предоставляют информацию или преподносят ее в труднодоступной форме.

Участники семинаров обратились к главам городов с предложениями:

– взять на себя ведущую роль в обеспечении прозрачности бюджетного процесса;

– рассмотреть возможность объединения в одном подразделении финансы и экономику, что позволит повысить уровень аналитической работы по муниципальной экономике и, как показывает опыт ряда городов, будет содействовать более доходчивому освещению бюджетных проблем;

– обязать руководителей финансово-экономических служб разработать систему работы со СМИ, избавляться от закрытости и изолированности данных служб;

– ввести в пресс-службах специализацию по вопросам бюджетной тематики;

– найти формы постоянного сотрудничества различных подразделений администраций по горизонтали в целях привлечения населения к обсуждению проектов бюджета и исполнения текущего бюджета;

– рассмотреть возможность создания координационного совета по обеспечению прозрачности бюджета с участием депутатов, СМИ, общественности;

– изыскивать средства на финансирование СМИ, проведение социологических опросов с целью повышения уровня интереса и ответственности населения за принятие и исполнение бюджета;

– рассмотреть возможность проведения конкурсов для СМИ и населения по наиболее оптимальным предложениям по формированию и исполнению бюджета, изыскивать возможности поощрять журналистов за эффективную работу по бюджетной тематике;

– рекомендовать руководителям и специалистам администрации регулярно встречаться со студентами, будущими и молодыми журналистами с целью разъяснения основ бюджетного процесса

– рассмотреть возможности обеспечения наглядности в разъяснении населению бюджетных проблем (используя средства социальной рекламы, активизируя творческий потенциал специалистов по связям с общественностью, рекламистов).

Участники семинаров считают необходимым ввести систему повышения квалификации журналистов, пишущих на финансово-экономи­чес­кие темы (стажировки, семинары, круглые столы).

Предлагается рассмотреть возможность применения новых форм работы с населением. Например:

– «горячий пейджер» по проблемам бюджета;

– акция «Семейный бюджет» (проведение аналогий между городским и семейным бюджетами в доходчивой форме):

– предоставление текста бюджета города для открытого доступа (в виде книги) с предложением желающим высказывать пожелания и замечания.

Данные предложения родились на основе обсуждения примеров из опыта различных российских городов, а также стран развитой демократии. Творческий подход к их анализу, разумное использование на практике может стать основой для укрепления связей с общественностью органов власти.