14. Результативность и эффективность государственного управления.

Управление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж с определенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих последовательных шагов в течение лет, а то и десятилетий (долговременный прогноз развития экономики). Она может быть реальной (напри- мер, мероприятия государственной власти в России по созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой в обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели - главный результат управленческого действия, свидетельство его результативности. Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели, и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.

Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой анергии в возможно более короткий срок и с возможной полнотой. Достижению цели и эффективности работы могут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъективного характера, о которых говорилось выше. Они могут помешать осуществить управленческие мероприятия или даже заставить отказаться (временно или постоянно) от него. Противодействие в отличие от помех связано с волевым стремлением помешать воспрепятствовать управленческому мероприятию, например, забастовка против увольнения ≪хорошего≫ директора, что имело место на некоторых предприятиях в России.

При оценке результативности и эффективности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объективно или в данный момент недостижима. В таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла. В конечном счете эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека как высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ). Такой прямой результат (например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие возможностей для этого, возникших у государства) или результат опосредованный (реорганизация управления промышленностью, которая привела к увеличению производительности труда) – главный критерий социальной эффективности управления.

15. Регулятивные нормы в государственном управлении

   Виды регулятивных норм. Государственное управление — это распорядительная, организационная, контрольная и иная деятельность. Важнейшее значение для регулирования этой деятельности имеют различные правила, нормы. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, а также между управляющими и управляемыми.    В государственном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.).    Хотя неправовые нормы создаются не государством, это вовсе не значит, что оно безразлично к ним. Государство поддерживает некоторые из них, отвечающие его интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействует другим, прямо запрещает третьи, если они не соответствуют интересам общества (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).    Право как основная регулятивная подсистема в государственном управлении. Основным регулятором государственного воздействия является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм, обязательных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении — несколько его составляющих.    Первый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в письменных правовых актах и иных документах (кроме устных норм обычного права). Важнейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии следуют законы парламента, указы главы государства, постановления правительства. Особое место занимают постановления органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовые договоры (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном — странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах — в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, в пактах о правах человека 1966 г. В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть акты субъектов федерации, политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты — уставы). В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства. Эти правила регулируют, например, порядок выборов в парламент, регистрацию граждан по месту жительства, ответственность президента (импичмент), наследование имущества, порядок приема на работу и т.д. Поскольку такие правила регулируют общественные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства, хотя к собственно управленческой деятельности относится их меньшинство. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих.    Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.    Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.    Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой “общечеловеческий” характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила -договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и “среднего класса”) или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба аспекта (общечеловеческий и конкретно-социальный) волевого содержания права.

16. Непосредственная демократия это форма прямого (непосредственного) осуществления власти народом (в основном гражданами-избирателями) или форма его участия в осуществлении власти (некоторые формы участия допускают выражение мнения лиц, не являющихся избирателями). Институты непосредственной демократии являются важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими структурами. Институты непосредственного осуществления власти (а следовательно, управления) народом — это выборы депутатов представительных органов и должностных лиц общей компетенции - мэров муниципальных образований (до 2005 т. - губернаторов субъектов РФ)', решающий референдум в его различных формах (общегосударственный,

в субъекте РФ, местный), досрочный отзыв избирателями депутатов и некоторых других выборных должностных лиц (в частности, глав администрации муниципальных образований), народные голосования по определенным вопросам на местном уровне (например, по вопросам изменения границ муниципального образования).