Факторы, сдерживающие превращение туристского потенциала россии в туристские ресурсы

Анализ всего многообразия проблем и факторов, влияющих на развитие туризма, показывает, что в настоящее время российский ту ризм находится в неудовлетворительном состоянии. В стране отсут-ствует градостроительное планирование туристско-рекреационном сферы, уже более 15 лет не проводятся научные исследования проблем развития туризма. Новые объекты в основном возникают спонтанно, без увязки со значимостью туристских ресурсов, социальной и эконо мической перспективой развития территорий, туристскими маршру тами, масштабом и направленностью развития туризма в других реги онах, не учитывается место и роль туристских территорий в общей системе функционального зонирования, системе расселения, социал I. но-экономическом развитии, выявлении и резервировании туристских ресурсов и их рациональном использовании.

При рассмотрении перспектив дальнейшего развития туризма необходимо проанализировать вопрос взаимодействия туризма и ис­торико-культурного наследия — это отношение туризма как отрасли экономической и хозяйственной деятельности к сохранению наследим, к людям, которые живут и работают в исторических городах, на исто рических территориях. К сожалению, необходимо отметить, что боль шая часть туристских фирм относится к объектам историко-культур ного наследия России потребительски и, как следствие этого, не принимает даже минимального участия в деятельности по сохранен и к I памятников истории и культуры. Туризм не сыграл пока значитель ной роли в реставрации памятников истории и культуры, станов л с нии музеев-заповедников, сохранении исторического наследия. Подоб

ная ситуация связана со сложившимся механизмом функционирова­ния туристских фирм и абсолютно неразвитыми формами государ­ственного регулирования туризма.

Большая часть российских туристских фирм занимается выезд­ным туризмом, лишь не более 10% туристских фирм заняты организа­цией въездного и внутреннего туризма. Чрезвычайно мал реальный вклад туристских фирм в социально-экономическое развитие района или поселения — места расположения объекта наследия. Большинство фирм зарегистрированы в столичных или областных центрах и вносят свои налоги в бюджет по месту своей регистрации.

В настоящее время туристские фирмы вынуждены таким образом формировать туристские программы, что, к сожалению, регионам, рас­полагающим объектами экскурсионного показа, поступает минималь­ное количество средств от развития туризма. Вот так, например, вы­глядит экскурсия посещения исторического Суздаля или Ростова из Москвы: пять часов дорога к месту назначения, пять часов — обратно, один час — обед и всего два-три часа на посещение и осмотр досто­примечательностей. Продолжительность маршрута — один день без ночевки. При этом по пути туристы не останавливаются в других ин­тересных, но менее известных местах, например в Покрове, Переслав-ле-Залесском, на озере Неро, в Поречье-Рыбном, Борисоглебском мо­настыре и множестве других старинных населенных пунктов, осмотр которых мог бы составить интересную программу в течение несколь­ких дней. Вокруг Суздаля расположено около 50 старинных сел с ин­тересными в архитектурном отношении церквями, монастырями, ко­торые в совокупности составляют уникальный исторический район Суздальского Ополья. В настоящее время практически ни одно из них (за исключением Судогды) не посещается туристами.

Конечно, такие поездки не несут полноценной культурной нагруз­ки, а способствуют появлению чрезмерной усталости у туристов. За два-три часа посещения достопримечательного места невозможно раскрыть историко-культурный потенциал города и региона, востре­бованными являются всего один-два музея. Для города, обладающе­го историко-культурным наследием, такие культурно-познавательные посещения представляют упущенную прибыль, так как имеющиеся в городе объекты экскурсионного показа, средства размещения, пита­ния не получают прибыли от развития туризма и большая часть де­нежных средств остается у организатора экскурсионной программы (туристской фирмы). В целом такой подход не приносит желанного удовлетворения потребителю туруслуги и не дает экономического эф­фекта историческому месту, а только позволяет туристской фирме орга-

368

369

низовать осмотр отдельных достопримечательностей в историческом городе (причем не на высшем уровне с точки зрения знакомства с ис­торико-культурным наследием). Относительно деятельности тури­стских фирм хотелось бы отметить следующее. Туристские фирмы в большинстве вынуждены идти на организацию таких экскурсион­ных программ, так как во многих исторических городах туристская ин­фраструктура представлена минимально. А если даже и имеется го­стиница, предоставляющая комфортабельные условия проживания, то цены там часто установлены на необоснованно высоком уровне и не соответствуют качеству предоставляемых услуг, поэтому организация такой поездки с ночевкой может быть вообще не рентабельна.

Тем не менее туризм должен стать ключевым направлением для развития регионов, обладающих значительным историко-культурным и природным потенциалом; при этом на территории каждого регион л должна быть выработана своя собственная стратегия, учитывающая специфику собственного историко-культурного потенциала и допол няющая стратегию других регионов России.

Целесообразна разработка нового типа программ, которые бы предусматривали постановку перспективных задач туристского раз вития для блага развития какого-либо региона. Данные программы фактически должны стать программами социально-экономического развития территории на основе становления в ней туристской отрас ли. Такие программы пока отсутствуют в практике регионального пла нирования (хотя уже и предлагаются в ряде регионов в качестве про ектных предложений), но именно они несут государственное начало в понимании стратегии развития отрасли туризма.

В качестве наглядного примера деградации туристских программ и их негативного развития без должного государственного внимания можно привести современное состояние самого известного туристского маршрута страны — «Золотое кольцо». Это название служит символом туристских ресурсов России, оно широко используется для рекламы необыкновенных достопримечательностей русской земли, ее древней архитектуры. Маршрут этот стал развиваться с середины 60-х п XX в. вместе с интенсивным развитием отрасли туризма в стране, он стал известен практически каждому и в определенной степени отра зил стремление той эпохи — к массовому, доступному и хорошо орга низованному туризму, который мог бы сравниться с лучшими приме рами организации туристского обслуживания в зарубежных странах.

Действительно, следует признать очень удачным выбранное для данной туристской программы название, как и само стремление по средством массового туризма раскрыть богатейшее историко-культур

ное наследие этого региона, помочь в реставрации памятников, при­дать культурному наследию не только эстетическую, но и экономиче­скую значимость. Однако мало кому известен тот факт, что «Золотое кольцо» как реальный туристский маршрут вокруг Москвы никогда не существовал. Под этим названием было объединено лишь неболь­шое число городов и исторических мест к северо-востоку от Москвы. В самый лучший период своего развития (70—80-е годы XX в.) «Золо­тое кольцо» представляло маршрут по территории Московской, Вла­димирской и Ярославской областей с включением иногда Костромы и еще реже — Иванова. Как правило, большая часть туристских поездок осуществлялась и осуществляется в настоящее время по радиальным направлениям: Москва — Ярославль или Москва — Владимир, причем преобладает туризм без осмотра всего комплекса памятников и до­стопримечательных мест, без посещения многих малых городов и сель­ских территорий.

Данная ситуация является примером крайне нерационального ис­пользования историко-культурных ресурсов мирового уровня. Важной проблемой, которую необходимо решать в ближайшее время, является преодоление нерационального использования наследия в целях туриз­ма, борьба с превышением предельных нагрузок на памятник, недопус­тимость игнорирования требований, связанных с функциональным использованием памятника и его окружения. В этой связи актуализи­руются проблемы сохранения наследия от туристов, которые нередко становятся одним из источников опасности для объектов наследия.

С другой стороны, именно туристская индустрия является одной из наиболее заинтересованных отраслей бизнеса в сохранении и воз­рождении объектов наследия, так как чрезмерные нагрузки приводят не только к ухудшению состояния памятников, но и к понижению их качества как объекта туристского показа. Поэтому одна из перспектив­ных задач развития культурно-познавательного туризма состоит в том, чтобы объединить две противоположные на первый взгляд тенденции — сохранение объектов наследия и увеличение туристских потоков — таким образом, чтобы они не противоречили, а дополняли друг друга. Существует еще очень важная проблема инфраструктурного ком­плекса, которая связана с неразвитостью информационно-туристской деятельности. Ее значение в настоящее время недооценивается, и соб­ственно информационные услуги пока еще занимают небольшое мес­то в туристском бизнесе.

Россия в целом, ее исторические города и уникальные природные заповедники практически не имеют подробных всесторонних путево­дителей, отсутствуют карты историко-культурного и природного на-

370

371

следия. Недостаток многих выпущенных в последние годы туристских карт состоит в том, что они зачастую не содержат необходимую и пол­ную информацию об исторических местах, природных достопримеча­тельностях, о проживавших в данной местности знаменитых людях, об исторических событиях. Многие выпущенные карты являются толь­ко приблизительными схемами данной территории.

В настоящее время потребитель не имеет подробных сведений о возможностях получения тех или иных туристских услуг в малых исторических городах. В информационном плане права потребителя туристских услуг совершенно не защищены, и здесь предстоит сделать очень многое как в плане разработки и внедрения комплексной ком­пьютерно-информационной системы, так и в плане организации и рас­пространения полной туристской информации в каждом городе и каж­дом районе.

Далеко не последнее место среди сдерживающих факторов для увеличения потока посещения туристами объектов историко-культур ного наследия является очень низкий уровень организации управлс ния в органах культуры малых исторических городов, в музеях и музеях заповедниках, почти полное отсутствие рекламы большинства историко-культурных объектов. Тем не менее ряд государств, которые специализируются на развитии туризма, тратят колоссальные средств; I на продвижении своих территорий на туристские рынки (Египетская государственная туристская администрация затратила на рекламную кампанию своей страны в Италии около 3 млн дол., и эффект от этой акции превзошел все ожидания).

В настоящее время развитие туризма в малых городах во многом тормозится из-за отсутствия гостиничной базы, предоставляющей ком фортабельные условия проживания для туриста. Основное внимание в исторических центрах и в малых городах должно быть обращено па создание небольших гостиниц. Подобные примеры уже существуют на Соловках, в Ростове , Суздале. Они показывают целесообразносп, и привлекательность малых гостиниц и других учреждений обслужи вания, соразмерных историческому пространству.

Туристское использование объектов наследия, если оно проводит ся без необходимых регламентов, может привести к деградации этих объектов и утрате тех самых свойств, которые делают их привлека тельными для туризма. Зачастую эти процессы неподконтрольны го сударственным органам охраны наследия и не рассматриваются тури стскими организациями как необходимое условие их деятельности. Целевыми законами, направленными на сохранение культурного

372

и природного наследия, служат федеральные законы об объектах куль­турного наследия (памятниках истории и культуры) народов Россий­ской Федерации и об особо охраняемых природных территориях. Важ­ное значение для объектов природного и культурного наследия имеют также кодексы Российской Федерации: Земельный кодекс, Градо­строительный, Лесной кодекс, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Основным недостатком большинства такого рода законодатель­ных актов является их жесткая ориентация на определенные ведом­ства. Противоречия между межведомственной сущностью наследия и ведомственными законами не позволяют создать системный меха­низм сохранения, содержания и использования наследия. Основные противоречия, с которыми приходится сталкиваться при охране на­следия, заключаются прежде всего в отсутствии четкого распределе­ния ответственности за судьбу памятника между федеральными и ре­гиональными органами власти, в невозможности использовать нормы закона о культурном наследии в процедуре приватизации памятников, при переводе земель поселений или сельскохозяйственных земель, рас­положенных в границах территории памятника и историко-культур­ного заповедника, в земли историко-культурного назначения. Проб­лема заключается в отсутствии координации между различными законами и прежде всего между Законом об охране объектов истори­ко-культурного наследия и Законом об особо охраняемых территори­ях, а также Земельным и Лесными кодексами.

Как показывает практика многих стран, сохранение наиболее цен­ных объектов историко-культурного наследия может быть осуществ­лено только в условиях сохранения исторической среды их обитания, т.е. в границах специализированных историко-культурных и природ­ных территорий.

Из них для туристских целей наиболее интересны те, где преду­смотрена организация специализированных учреждений, ответствен­ных за развитие тех или иных форм деятельности — не только протек­ционной по отношению к наследию, но также и научно-исследова­тельской, просветительской, туристско-рекреационной. Последняя специфична для таких территориальных форм охраны, как музеи-за­поведники, национальные и природные парки.

К сожалению, в правоприменительную практику в сфере культу­ры до настоящего времени не введена категория особо охраняемой историко-культурной территории, и музеи-заповедники не имеют та­кого статуса. Закон об объектах культурного наследия не фиксиру-

373

ет такого феномена, хотя де-факто особо охраняемые историко-куль­турные территории существуют уже несколько десятков лет в органи­зационной форме музеев-заповедников.

Музеи-заповедники в качестве территориальной формы охраны историко-культурного наследия, в особенности — культурного ланд­шафта, фактически не имеют законных оснований для развития дея­тельности по сохранению на своей территории культурных и при­родных ландшафтов, объектов историко-культурного наследия. Их создание и круг задач территориальной охраны и управления опреде­ляются только правительственными постановлениями и ведомствен­ными распоряжениями, а не федеральными законами. Они создаются как государственные учреждения и действуют согласно утверждаемо­му для них уставу, который регулирует деятельность учреждения, но, как внутриведомственный документ, не может регулировать развитие историко-культурной территории. Отсутствие правового основания ве­дет к конфронтации музеев-заповедников и туристского бизнеса, пре­пятствует созданию качественного туристского продукта, в некоторых случаях ставится вопрос об ограничении туристского потока. Так, глав­ной проблемой в этой системе отношений «музей — заповедник — ту ризм» является отсутствие у музеев-заповедников закрепленных прав на земли и лесные участки, на которых расположены памятники (объекты экскурсионного показа) и по которым проходят экскурсн онные маршруты. При отсутствии зарегистрированных прав собствен ности на земельные и лесные участки музеи-заповедники не имеют правовых оснований:

• вкладывать средства в благоустройство территории, что ведет к деградации культурных и природных ландшафтов;

• осуществлять контроль за доступом «дикарей» и «левых» тури стских групп в границах заповедников и к памятникам, что ведет к созданию реальных угроз (пожары, вандализм и т.д.) безопасности объектов наследия, культурных и природных ландшафтов, потере до ходов от экскурсионного обслуживания (направляемых на сохране ние объектов наследия), налоговых поступлений от туризма;

• регулировать размещение пунктов торговли, сервисного обслу живания (создаваемых сторонними организациями с разрешения мс стных органов власти), которые зачастую наносят ущерб ландшафту, функционируют с нарушением охранного режима музея-заповеди и ка. Фактически музеи-заповедники находятся вне правового поля Необходимость охраны не только объектов культурного наследия, но и природного, ведение различных работ, связанных с использованием лесного фонда, водных ресурсов, контроля за строительством и рекон

струкцией жилого фонда на территориях поселений, входящих в гра­ницы музея-заповедника, — все это требует согласования со многими законодательными и нормативными актами, в которых не прописана специфика такого учреждения, как музей-заповедник.

В 1999 г. был разработан проект Федерального закона «О музеях-заповедниках». Законодательная инициатива исходила от Совета Фе­дерации, откуда проект был передан на рассмотрение в Государствен­ную Думу и разослан по федеральным ведомствам и федеральным музеям-заповедникам. Работа над этим документом приостановлена, но его принятие в настоящее время было бы чрезвычайно своевремен­ным и актуальным. Согласно проекту закона территории музеев-запо­ведников отнесены к особо охраняемым историко-культурным терри­ториям. В проекте закона нашли отражение следующие вопросы: установлен режим содержания территорий музеев-заповедников, ре­гламенты использования земель и иной недвижимости, имуществен­ные ограничения; в едином комплексе рассматриваются вопросы при­родного и историко-культурного наследия, т.е. в неразрывной связи и целостности; устанавливаются конкретные права и обязанности субъекта охраны — музея-заповедника как государственного учреж­дения; учитываются вопросы взаимодействия с местным населением; определяется система индивидуальных правоустанавливающих доку­ментов, фиксирующих правовые взаимоотношения с иными пользо­вателями, владельцами, собственниками в границах охраняемой тер­ритории. Таким образом, современная ситуация требует принятия соответствующего профильного закона о музеях-заповедниках (исто­рико-культурных заповедниках) на федеральном уровне.

Аналогично и с историческими поселениями. Последний список исторических населенных мест РСФСР был сформирован в 1990 г. Решение о его утверждении было принято постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР, коллегии Госстроя РСФСР и прези­диума Центрального совета Всероссийского общества охраны памят­ников природы и культуры (ВООПИК). В список вошло 539 поселе­ний, в том числе не только города, но и поселки городского типа и сельские населенные пункты.

Одной из важнейших проблем сохранения комплекса историко-культурного и природного наследия исторических поселений являет­ся неопределенность самого статуса «исторический город» в нашей стране. В настоящий момент согласно действующему законодатель­ству России данный статус не дает никаких особых прав и не налагает специфических обязанностей по сравнению с другими административ­но-территориальными образованиями.

374

375

Фактически при объявлении города историческим не оговарива­лись никакие экономические и социальные условия, способствующие как возрождению наследия исторического поселения, так и особому ведению на его территории хозяйственной деятельности, в рамках ко­торой поощрялось бы сохранение исторических хозяйственных и куль­турных традиций, не разрушались старые кварталы, сохранялось ландшафтное своеобразие городской среды. В настоящее время не оп­ределен экономический механизм, помогающий восстановлению па­мятников архитектуры и исторической среды, привлечению дополни­тельных инвестиционных потоков в эту сферу.

Средства на эту деятельность практически не выделялись в пос­леднее десятилетие в связи с острым социальным и экономическим кризисом в России. До настоящего времени они поступают по оста­точному принципу, и нехватка средств на реставрацию ощущается практически во всех исторических поселениях. Стремясь возрождать прошлое, а значит, ограничивая в исторической среде современное строительство (которое часто нарушает исторический облик), город тем самым фактически лишается прибыли от какого-либо выгодного экономического проекта и ставит сам себя в невыгодные условия.

Таким образом, работы по реальному восстановлению историче­ской застройки, сохранению историко-культурного и природного наследия входят в прямое противоречие с хозяйственными и бюджет­ными интересами любого исторического города. В то же время это по­четное звание не сказывается ни на каких налоговых льготах или пред­почтениях, ни на возможностях дополнительного финансирования. До сих пор не определено положение о главном архитекторе историче­ского города, функции которого, вне всякого сомнения, являются не­сколько иными, чем в обычном современном городском поселении.

Впервые положение о необходимости помощи историческим го­родам появилось в федеральной программе «Возрождение, строитель­ство, реконструкция и реставрация исторических городов России», которая была принята в первой половине 90-х гг. XX в. Однако не­смотря на высокие решения, она осталась в основном на бумаге. Даже та инвестиционная поддержка, которая в некоторые периоды оказы валась этой программе (по ограниченному списку городов), лишь на 10% покрывалась за счет средств федерального бюджета. Это означа ет, что реализация намечаемых проектов по-прежнему остается забо той и задачей преимущественно самого исторического города.

Представляется необходимым разработка специального законо дательства об исторических поселениях, определение их особого ста туса. Это позволило бы четко выделить данный тип поселения в адм 11

нистративном и правовом отношении, дать ему необходимые хозяй­ственные права. В любом случае такой статус должен явиться отраже­нием и закреплением специфики социально-культурного и хозяйствен­ного развития исторического города. Он должен содержать два основных положения. Первое касается признания ценности истори­ко-культурного наследия в данном поселении и, соответственно, зако­нодательного определения системы мер по его охране (выявление, постановка на учет, зонирование территории и режимы использова­ния земель, осуществление охранных и реставрационных работ, эко­логический и архитектурный контроль и т.д.). Второе направлено на создание экономических условий сохранения и использования насле­дия. Это предполагает как прямую федеральную помощь в форме средств на восстановление объектов наследия и на проведение соци­ально-культурной политики, так и осуществление особой налоговой политики, способствующей финансированию программ развития ис­торического поселения, уменьшению налогообложения и пр.

В действующем законодательстве об особо охраняемых природ­ных территориях и об объектах историко-культурного наследия не со­держится специальных норм, предусматривающих защиту культурно­го ландшафта и традиционной живой культуры. Предполагается, что культурный ландшафт находится под охраной, располагаясь в грани­цах тех или иных охраняемых территорий. Однако в практической жизни во многих случаях наблюдается деградация историко-культур­ных памятников. Причинами этого являются: уязвимость самого объек­та; излишняя увлеченность руководства охраняемых территорий при­родоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт; неразработанность механизмов его охраны как природно-культурного феномена. Природные и историко-культурные компоненты наследия в сфере управления разделены ведомственны­ми барьерами, и проводимые в их отношении мероприятия не являют­ся результатом согласованной политики различных ведомств, а даже зачастую наоборот. Ведомственная разобщенность в принятии реше­ний и отсутствие общей ответственности за их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем.

Основные проблемы оптимизации режима охраны на особо охра­няемых природных территориях и в музеях-заповедниках локализу­ются в сферах землепользования и градостроительства. Оборот земель, приватизация земель весьма негативно отразились на состоянии мно­гих природных и культурных ландшафтов, главным образом сельских. Нормативные акты, регулирующие землепользование, не охватывают все многообразие реальных процессов преобразования земельных уча-

376

377

стков. В очень опасном положении оказываются археологические па­мятники, угрозу которым представляют как непродуманные земель­ные работы, так и прямое разрушение в результате нового незаконно­го строительства или грабительских раскопок. В этой связи очень важными являются выделение и охрана земель историко-культурного назначения.

С вопросами землепользования непосредственно связаны пробле­мы градостроительного регулирования. Имея право собственности на земельный участок в границах поселения, индивидуальный застрой­щик практически не обременен никакими обязательствами в отноше­нии того, какой формы, цвета, стиля сооружение он построит. Террито­рии объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые природные территории, исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры, име­ют статус объектов особого регулирования градостроительной деятель­ности (ст. 6, 21, 22 Градостроительного кодекса РФ), для которых пре­дусматривается особый порядок: выдачи разрешений на строительство; согласования и утверждения градостроительной документации; регу­лирования градостроительной деятельности. В соответствии с Зако ном об объектах культурного наследия градостроительная деятельность в культурном ландшафте может быть упорядочена: через придание ему статуса достопримечательного места и введение индивидуальных тре­бований к строительству; через создание зон охраны вокруг памятни ка; через придание поселению статуса исторического. Для историче ских поселений оговорен порядок установления градостроительных регламентов, обеспечивающих сохранность всех ценных град оформи рующих объектов (ст. 60 Закона об объектах культурного наследия).

Индивидуальным нормативно-правовым градостроительным до­кументом поселения служат Правила застройки, которые включают схему зонирования, где для каждой территориальной зоны устанавли вается соответствующий правовой режим (ст. 30 Градостроительного кодекса РФ). Для отдельных поселений могут быть разработаны и ут верждены муниципальными властями индивидуальные градострои тельные уставы. В этих документах, а также в разрабатываемых на и х основе различных планах и проектах развития поселений должны быть отражены условия, необходимые для сохранения их культурного и природного наследия, в частности городского или сельского ланд шафта.

К сожалению, органы местного самоуправления, как правило, не придают этой проблеме должного значения. Отсутствие нормативных и утвержденных проектных документов приводит к состоянию право

378

вой неопределенности, а значит, создает условия, благоприятству­ющие административному волюнтаризму и частной вседозволеннос­ти. В результате многие ценные в историко-культурном и природном отношении городские и сельские ландшафты впоследствии непопра­вимо искажаются неупорядоченной застройкой, ведущейся без учета градостроительных традиций региона, и быстро деградируют.

В настоящее время требуется разработка и принятие специальных правовых решений по статуированию историко-культурных террито­рий и учету особенностей их развития: принятие законодательства о музеях-заповедниках (историко-культурных заповедниках), об ис­торических поселениях, решение межведомственных проблем по ста­тусу и процедуре выделения и охраны земель историко-культурного назначения и пр. Развитие туризма с целью сохранения наследия мо­жет отчасти решить задачу переоценки общественно значимых досто­инств той или иной местности или природного или культурного фено­мена и изменить современные тенденции. Кроме того, развитие туризма может способствовать решению проблем в сфере управления насле­дием, стать стимулом более внимательного учета всех необходимые ограничений в использовании историко-культурных и природных ре­сурсов.

7.4