5.2. Реформы местного управления I

при Петре I и его преемниках

Одною из первых реформ Петра I стала городская реформа: города были выведены из-под воеводского и приказного управления. 30 января 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Они образовывали бурми-стерские избы (впоследствии палаты или ратуши), ведавшие сбором доходов и управлением в городах. Во главе избы (палаты) стоял президент. Вероятно, причиной этой реформы было желание увеличить сбор налогов. Все органы городского самоуправления были подчинены главной бурмистерской палате в Москве (с 1 сентября 1699 г. — Ратуша). Губные и земские органы упразднялись. К 1708 г. Ратуша собирала половину всех доходов казны.

Но после губернской реформы 1708—1710 гг., когда страна была разделена на 8 губерний, структура местного управления изменилась. Бурмистры стали подчиняться губернаторам, а сбор налогов перешел к губернским канцеляриям. В 1718 г. проводится еще одна городская реформа: вводится сословное самоуправление. Купцы и состоятельные-граждане объединяются в гильдии, а ремесленники чуть позже — в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин (альдерменов), как заведовавших сословными делами, так и выполнявших определенные функции управления в области финансов и полиции. Члены гильдий и цехов именовались «регулярными гражданами»; они получили право избирать городской магистрат. В состав магистрата входили президент, 2—4 бурмистра и 2-8 ратманов. Согласно регламенту 1721 г. они должны были выбираться только из первостатейных, добрых, «по-житочных» и умных граждан. Выборы проходили под контролем губернатора, а итоги утверждались в столице, в Главном магистрате (создан в начале 1720 г.).

В ведении магистрата находилось все городское управление: учет населения, распределение налогов и повинностей, размещение войск, торговая и хозяйственная деятельность, управление гильдиями и цехами, контроль за выездом и въездом в город, паспортный контроль, суд по уголовным и гражданским делам. Население города, не входившее в гильдии и цехи (поденщики, чернорабочие и пр.), избиралостарост, представлявших их интересы в магистрате. С 1721 г. городское население было исключено из ведения воевод и подчинялось только Главному магистрату.

Губернская реформа содержала и элементы выборного представительства, только оно было не общеземским, а чисто дворянским, сословным. С 1713 г. при губернаторах в качестве советников и помощников были учреждены выборные от дворян — ландраты; кроме того, дворяне каждого уезда избирали земского комиссара. В 1719 г. ландраты упраздняются, а структура местного управления стала трехуровневой: губерния (во главе с губернатором), провинция (во главе с воеводой) и доля, или дистрикт. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, частично избираемые дворянами-землевладельцами, частично назначавшиеся Камер-коллегией. Они отвечали за финансовое и полицейское управление. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых, в свою очередь, были в подчинении должностные лица общинного крестьянского самоуправления (сотские, десятские, старосты и пр.).

Таким образом, реформы Петра не исключали внедрения в камералистскую систему государственного управления элементов выборного начала. Но даже в городах они не смогли укрепиться и развиться. Главной тенденцией было усиление неограниченной власти центральной бюрократической машины.

Мероприятия преемников Петра в области местного управления иногда характеризуются как «областная контрреформа»: в 1727 г. практически ликвидируется петровская система местных учреждений. Была введена строгая иерархия: уездный воевода — провинциальный воевода — губернский воевода (губернатор). Здесь видна попытка и сокращения финансовых Расходов, и устранения запутанности структуры управления. В 1727 г. городские магистраты были подчинены губернаторам

и воеводам, а Главный магистрат был упразднен. Затем ликвидировали и магистраты. Местное самоуправление и в городах, и в уездах практически было уничтожено. Главный магистрат к городские магистраты стали восстанавливаться при Елизавете (1743 г.), но они по-прежнему практически во всем, даже в сфере местных финансов, полностью подчинялись воеводе и губернатору.