Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.

I История государственного управления и муници-

пального самоуправления в России. Учебное пособие. — М,: Омега-Л, 2003. — 120 с. ISBN 5-9811-015-9

,.„_г-„ „_ьг™.,-, ii,-innllll roCV-

Предисловие

t

Каждый из нас так или иначе связан с государством, его структурами, пассивно или активно участвует в принятии значимых для страны решений, т. е. в той или иной степени связан с государственным управлением. Этот вид деятельности является, пожалуй, одним из самых сложных и многообразных, сопровождая человека на протяжении всей его жизни. ' Интерес к государственному управлению в России повышается и в силу того обстоятельства, что от его эффективности зависит успех идущих в стране радикальных преобразований, приближающих нашу страну к демократическому, правовому государству. Новому типу социальных отношений необходим и новый тип управления. Обращение к истории государственного управления России вызвано не только познавательными причинами, стремлением расширить кругозор, но и необходимостью вооружить будущих специалистов в ^ области государственного управления — менеджеров государственной службы — навыками анализа и прогноза тенденций развития российской государственности.

Кроме вопросов, касающихся государственного управления, учебное пособие рассматривает и историю местного (муниципального) управления и самоуправления в России. Это другая сторона, другой аспект социально-управленческих процессов, органично дополняющих и углубляющих государ- ''-ственное управление.

Мы преднамеренно обошли или затронули в минимальной степени ряд вопросов, связанных с историей государственного управления в России, но имеющих, как нам представляется, все же второстепенное значение. Таковы вопросы развития судебных органов, военных и полицейских учреждений, церковного управления. Наш курс построен на сочетании хронологического и проблемного принципов изложения. По нашему мнению, именно подобный подход лучше всего позволяет видеть логику развития всей системы органов государственного управления в России и в то же время дает возможность по необходимости сосредоточиться на том или ином важном институте, будь то глава государства, представительные органы или органы местного самоуправления.

Уяснение рассмотренных в учебном пособии вопросов по-звочит лучше понять, что происходит в сферах государственного управления и муниципального самоуправления в современной России.

,

Глава 1

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1. Понятие управления и государственного управления

Чтобы ответить на вопрос, что такое государственное управление, рассмотрим сначала понятие «управление». Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления (того, кто управляет) на объект управления¹. Управление обществом всегданосит социальный характер, являясь управлением совместной деятельностькхлюдей, т. е. социальным управлением. Его разновидности — государственное управление, муниципальное управление и самоуправление.

Различают государственное управление в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова под государственным управлением понимается управление государственными делами, т. е. управление всей системой государственных органов в их совокупности. Государственное управление в узком смысле слова— это распорядительные функции аппарата управления, в том числе и по отраслям (другими словами, если в первом случае мы берем то или иное учреждение, например аппарат главы администрации в целом, то во втором — лишь орготдел).

Какими признаками и чертами характеризуется государственное управление?

Во-первых, государственное управление носит сознательный характер, что позволяет определять границы его сферы, формы и методы контроля, осуществлять функции коррекции и регулирования, снижать негативное воздействие стихийности.

Во-вторых, государственное управление не только имеет общественный характер, но и требует системного подхода и осуществляется специальными субъектами, носящими название

' Алехин Л.Л., Кармо.тцкий А.А., Козлов ЮМ. .Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 3—4.

«органы государственного управления». Ни один диктатор, вождь или царь не может осуществлять управление государством единолично.

И в-третьих, органы государственного управления обладают собственной структурой, определяемой формой государства (формой правления и формой государственного устройства), политическим режимом (демократическим, авторитарным, тоталитарным), а также историческими традициями и обычаями, отразившимися в менталитете населения и его политической культуре. Так, демократический политический порядок предполагает разделение органов власти на законодательные, исполнительные и судебные. Авторитарные и тоталитарные режимы такого разделения не признают или признают формально. Последнее важно именно для России, которая лишь последние 10 лет живет в условиях разделения властей — и то достаточно несбалансированного. Но в любом случае структуре органов государственного управления свойственна такая особенность, как вертикальный (субординационный, иерархический) характер построения. Но в разных условиях, при разных режимах и в разное время эта особенность реализовывалась по-разному.

И здесь мы подходим к основному пункту повествования. При рассмотрении государственного управления мы будем руководствоваться прежде всего историческим (точнее, историко-генетическим) подходом, т. е. будем изучать систему государственного управления России в ее развитии и становлении. Это влечет засобой необходимость выявления каузальных (причинно-следственных) связей, установления зависимости целого от части и, наоборот, определения соотношения сущности яатения и т. п. Иначе говоря, мы устанавливаем, чтобыло, как возникло это явление или система и к чему о но привело или во что развилось. В рамках этого подхода есть место и для компаративистского (сравнительного) подхода: мы будем сравнивать, сопоставлять однопорядковые факты и явления, определять их качественные и структурные характеристики, проводитьсинхронное сравнение, экстраполяции, аналоги и. атакже обращаться к конкретно-социологическому анализу социальной среды, в которой вырослото или иноеявление (дореволюционное чиновничество или номенклатура), характеризовать ее связи с индивидом и формирующимися властными институтами.

Государственное управление в своем полном, законченном виде возникает далеко не сразу. Для его появления и утверждения необходим ряд условий как социально-экономического и политического, так и демографического, и даже географического характера. Как известно, первое государство на территории России — Киевская Русь — складывается в IX—X вв. в форме раннефеодальной монархии и местных кмяжений.

Но лишь с появлением в XV веке московского централизованного государства, обретением великими князьями значительных территорий, на которых были неприменимы прежние «домашние» методы и формы управления, бурным развитием частнофеодального землевладения, значительным усложнением и дифференциацией властных функций становится возможным говорить о государственном управлении как об отдельном и специфическом виде управления, выделившемся из общего массива государственных дел.

Еше одна особенность истории государственного управления России, которую здесь необходимо отметить, — это его дискретный, прерывистый характер. Это связано со спецификой российской государственности. Было по меньшей мере два исторических момента — в 1610—16L2 гг. и в 1917 г.. — когда историческая преемственность резко прерывалась, так как фактически распадалось само государство. Затем исторические традиции российской государственности восстанавливались, но уже с большими или меньшими изменениями. Еще один подобный разрыв пришелся на 1991 — 1993 гг., хотя полный распад государственности тогда, к счастью, удалось предотвратить.