2. Правовые основы функционирования саморегулируемых организаций (сро) в строительстве

С января 2009 года отменено лицензирование в строительстве, а действие ранее выданных строительных лицензий прекращается с 1 января 2010 года (ст. 32 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»; п. 61 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Несмотря на многочисленные слухи о продлении сроков лицензирования, сколь-нибудь реальные предпосылки к этому отсутствуют. Более того, полным ходом идет процесс создания саморегулируемых организаций строителей, проектировщиков и изыскателей как на региональном, так и на межрегиональном уровне, принимаются подзаконные акты, необходимые для выполнения требований законодательства о саморегулируемых организациях в строительной сфере.

Правовое регулирование создания и деятельности таких организаций в строительстве опирается на четыре основных федеральных закона:

1. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Закон об НКО);

2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (Закон о СРО);

3. Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ);

4. Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (Закон о техрегулировании).

Первые три закона непосредственно регламентируют отношения по поводу создания и деятельности саморегулируемых организаций вообще и в строительной сфере в частности, а последний устанавливает правила стандартизации, в том числе для СРО. Именно подготовка и утверждение стандартов деятельности членов СРО и контроль за соблюдением их требований составляют согласно Закону о СРО основное содержание деятельности саморегулируемых организаций. Именно с развитием системы стандартизации и контроля на уровне строительных СРО связывают дальнейшую возможность замещения государственной экспертизы и контроля в строительной сфере экспертизой и контролем СРО.

Жизнь строительной СРО начинается с создания некоммерческого партнерства (НП) - именно эту форму некоммерческой организации избрал ГрК РФ для саморегулируемых организаций. Причем неважно, как давно существует такое партнерство - ведь многие объединения участников строительного рынка образованы не вчера. Правда, среди ранее созданных объединений преобладают организации в форме ассоциаций (союзов) организаций строительной отрасли, НП встречаются значительно реже. Но и это преодолимо. В связи с изменениями Закона об НКО, внесенными Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ, ассоциации (союзы) получили возможность преобразоваться в некоммерческие партнерства.

Следует обратить внимание на то, что сразу создать строительную СРО нельзя, ибо СРО - это не организационно-правовая форма, а статус, который присваивается уже существующей организации при условии выполнения ею установленных законом требований. Статус СРО в строительной сфере может получить только некоммерческое партнерство.

Создание НП осуществляется в соответствии с Законом об НКО: НП возникает в результате либо его учреждения, либо реорганизации другого юридического лица. Учредителями партнерства выступают физические и (или) юридические лица, причем совсем необязательно лица, занимающиеся строительством, проектированием или изысканиями. Так что создает НП любая инициативная группа, что в дальнейшем никак не влияет на возможность приобретения партнерством статуса саморегулируемой организации, зато существенно облегчает процедуру подготовки документов для государственной регистрации НП.

Учредительными документами НП являются устав или устав и учредительный договор партнерства. Устав должен соответствовать требованиям Закона об НКО, а все особенности, свойственные СРО, следует сформулировать в уставе применительно к периоду с момента приобретения НП статуса СРО и до момента его прекращения.

ГрК РФ предписывает иметь в уставе организации указание на один из трех типов строительных СРО, то есть в уставе НП следует указать, на какой тип СРО - строителей, проектировщиков или изыскателей - ориентировано партнерство, иначе организации может быть отказано во внесении ее в реестр строительных СРО.

Некоммерческое партнерство в статусе СРО существенно ограничено в правах по сравнению с НП без такого статуса: СРО не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, учреждать и становиться участником хозяйственных обществ и товариществ, осуществляющих деятельность, являющуюся предметом саморегулирования.

СРО запрещается не вообще учреждать хозяйственные общества и товарищества, а только те, которые будут осуществлять определенный вид деятельности. Поэтому учредить ООО, которое будет вести издательскую деятельность, СРО вправе. Более того, если СРО осуществляет саморегулирование среди строителей, то ничто не препятствует ей стать участником хозяйственного общества, занимающегося подготовкой проектной документации. Поэтому не надо торопиться и записывать в уставе НП категорический запрет на все виды его участия в коммерческих организациях.

Довольно сложен для устава НП, создаваемого под цели строительной СРО, вопрос о членстве в организации. Членство в СРО, как и в любой другой некоммерческой организации, добровольное. Однако в силу того, что СРО ориентирована на выполнение определенной публичной функции, то есть членство в ней служит условием допуска к занятию определенным видом предпринимательской деятельности, условия приема и исключения из членов СРО, в отличие от НП, имеют черты публичности, которые выражаются в законодательно установленном для СРО запрете на истребование у кандидатов в ее члены каких-либо документов помимо упомянутых в ч. 2 ст. 556 ГрК РФ; в четко очерченном той же статьей перечне причин, по которым СРО может отказать кандидату в приеме в члены СРО и выдаче свидетельства о допуске; в исчерпывающем, и в то же время детальном, перечне оснований для исключения члена из партнерства (ст. 557 ГрК РФ).

Обязательное условие получения статуса СРО в сфере строительства - наличие сформированного в соответствии с требованиями законодательства компенсационного фонда. Именно создание такого фонда рассматривается как один из инструментов обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед третьими лицами в случае причинения ими вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Создание компенсационного фонда по правилам, установленным для СРО, в обычном НП было бы невозможно хотя бы уже потому, что, как и большинство юридических лиц, партнерство не несет ответственности по обязательствам своих членов (ст. 8 Закона об НКО). Между тем денежные средства, передаваемые членами партнерства в компенсационный фонд, хотя и становятся собственностью партнерства, но предназначены не для его нужд, а для обеспечения имущественной ответственности членов партнерства перед третьими лицами.

Ввиду прямого указания в Законе о СРО и ГрК РФ на особый правовой режим средств компенсационного фонда он не вызывает вопросов в том случае, когда НП уже приобрело статус СРО. Однако, как следует из ст. 554 ГрК РФ, компенсационный фонд должен быть сформирован до того, как организация обратится в орган надзора за приобретением статуса СРО.

В процессе деятельности СРО ее компенсационный фонд может не только пополняться за счет доходов от размещения средств в доходные активы, но и расходоваться в случаях, когда наступает субсидиарная ответственность СРО за действия ее членов. Если в результате осуществления выплат из компенсационного фонда его размер становится ниже минимально допустимого в соответствии с учредительными документами СРО, члены СРО обязаны восполнить недостающую сумму в течение двух месяцев. Важно, что данная обязанность - общая для всех членов СРО, а не только для причинителя вреда, по чьей вине снизился размер компенсационного фонда. Поэтому порядок внесения членами СРО дополнительных взносов в компенсационный фонд должен быть установлен документами СРО. Кстати, дифференцированный подход к определению размеров взносов в компенсационный фонд, если его не удается реализовать на этапе формирования компенсационного фонда, может быть применен в случае необходимости его восполнения, то есть при вступлении в члены СРО размер взноса устанавливается равным для всех кандидатов, а при необходимости довнесения средств в компенсационный фонд в случае снижения его размера ниже минимально допустимого к определению размера дополнительного взноса каждого члена подходят дифференцированно.

Содержание деятельности строительной СРО заключается в разработке и утверждении документов, направленных на регулирование деятельности ее членов. Перечень документов, которые должна и может разрабатывать строительная СРО, определен ст. 555 ГрК РФ. К обязательным документам СРО, то есть таким, без которых НП не получит статус СРО, относятся; требования к выдаче свидетельств о допуске; правила контроля в области саморегулирования; дисциплинарный регламент, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия, применяемых к членам СРО.

Согласно определению п. 2 ч. 1 ст. 555 Гр К РФ правила контроля СРО не распространяются на требования технических регламентов. Контроль за выполнением организациями строительной сферы требований технических регламентов осуществляет уполномоченный государственный орган. Зато дисциплинарное взыскание за нарушение требований технических регламентов применяет к своему члену именно СРО в соответствии с утвержденной ею системой мер дисциплинарного воздействия на таких нарушителей.

К положительным сторонам ГрК РФ следует отнести конкретизацию и разграничение понятий «стандарты СРО» и «правила саморегулирования». В отличие от Закона о СРО, который содержит только общие требования к данным документам, не проводя между ними никаких различий, Кодекс четко отделил требования к выполнению работ, а также их результатам и системе контроля за выполнением таких работ, вытекающие из законодательства о техническом регулировании, от иных требований к предпринимательской деятельности участников строительного рынка. Тем самым ГрК РФ устранил всякие сомнения в том, что стандарты СРО должны отвечать требованиям стандартизации на территории Российской Федерации, установленным Законом о техрегулировании, в терминологии которого стандарты СРО - это стандарты организации.

Поскольку СРО в строительной сфере призваны выполнять публичную функцию, вполне обоснованно желание законодателя ограничить СРО в возможности разработки и утверждения обязательных требований к ее членам за исключением тех, которые поименованы в законе. Однако, как представляется, принцип этот реализован в ГрК РФ непоследовательно (ч. 3 ст. 555 ГрК РФ). При отсутствии исчерпывающего перечня требований, которые могут содержаться в правилах саморегулирования, применение ч. 3 ст. 555 ГрК РФ представляется весьма затруднительным.

СРО, в отличие от иных организаций, несут имущественную ответственность за действия своих членов. Ответственность эта не безгранична и наступает только в строго определенных законом случаях (ст. 60 ГрК РФ) при одновременном выполнении ряда условий:

- произошло причинение вреда вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по капитальному ремонту, реконструкции, строительству;

- лицо, причинившее вред, имело на момент выполнения таких работ свидетельство о допуске к ним, выданное саморегулируемой организацией;

- причинитель вреда по каким-либо причинам не возместил нанесенный вред самостоятельно.

СРО отвечает за своих членов только средствами компенсационного фонда. Если таких средств недостаточно для возмещения вреда, за причинителем вреда сохраняется обязанность по его возмещению в оставшейся части, если только он не будет покрыт за счет средств федерального или регионального бюджета.

Исключение составляет случай, когда у члена СРО, причинившего вред, имеется договор страхования гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков выполняемых им работ. Тогда возмещение вреда осуществляется, в первую очередь, за счет средств, выплачиваемых страховой компанией. И только если таких средств недостаточно, а сам причинитель вреда по каким-либо причинам не возместил вред, наступает субсидиарная ответственность саморегулируемой организации.

Саморегулируемая организация вправе обязать своих членов осуществлять страхование гражданской ответственности, направленное на снижение пределов ответственности СРО за своих членов. Данное требование должно быть установлено правилами СРО, где следует определить не только саму обязанность страхования членами СРО их гражданской ответственности, но и требования к параметрам такого страхования - организации страховщика, пределы страховых сумм и т. п.