2.3.4. Законодательная и нормативно-правовая база экологических требований в государственной экспертизе

Законодательная база государственной экспертизы включает законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации. Сюда могут быть отнесены международные соглашения, ратифицированные законодательной властью страны. Характер подзаконных документов носят постановления Правительства Российской Федерации, межведомственные и ведомственные решения, отраслевые нормативы.

Закрепить роль и место государственной экспертизы призван Градостроительный кодекс Российской Федерации. Он определяет правовые основы государственной экспертизы в Российской Федерации, виды и объекты экспертизы, организацию системы и порядок ее осуществления, полномочия федеральных и региональных органов в этом вопросе, ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации. Законодательство провозглашает принципы государственной экспертизы в Российской Федерации, которыми являются:

• единство политики в области государственной экспертизы как составной части процесса государственного регулирования социально-экономической, научно-технической, инвестиционной, промышленной, природоохранной и других видов хозяйственной деятельности в Российской Федерации;

• обязательность государственной экспертизы по всем важнейшим объектам экспертизы федерального, регионального и отраслевого уровней, связанных с повышенными социальным, экономическим, технологическим и экологическим рисками, обеспечением достижения национальных целей и национальной безопасности, соблюдением законодательно установленных норм и стандартов (специализированная экологическая экспертиза является обязательной составной и неотъемлемой частью проведения всех видов государственной экспертизы);

• независимость органов государственной экспертизы и экспертов при осуществлении ими экспертной деятельности в рамках установленных полномочий;

• ответственность органов государственной экспертизы и экспертов за организацию, проведение и обоснованность заключений по результатам государственной экспертизы.

Законодательная база экспертизы инвестиционных программ, обоснований, градостроительной документации и проектов строительства, правовые, экономические и организационные функции предопределяются рядом основных актов.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что государственное регулирование градостроительной деятельности, проведение градостроительной политики осуществляются органами государственной власти и управления Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга путем проведения экспертизы (технической и экологической) градостроительной документации, ее согласования и утверждения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Законами «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и «Об иностранных инвестициях в РСФСР» сформулированы требования о государственной экспертизе инвестиционных проектов как форме государственного регулирования инвестиционной деятельности, проведения политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие России. Этими актами предусматривается проведение экспертизы при создании предприятий с иностранными вложениями капитала, которая осуществляется в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством.

Законы Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» и «Об экологической экспертизе» направлены на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на природу.

Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный, Закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» регулируют отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

Нормативно-методологическая база государственной экспертизы – совокупность постановлений и других государственных актов, нормативных и методических документов, определяющих статус экспертных органов, экспертов, их компетенцию, порядок проведения и организационные основы работы на федеральном уровне и на местах. Она включает нормативные документы Госстроя России, а также других министерств и ведомств. Эти разработки регламентируют экспертизу как сферу деятельности и как технологический процесс.

В целях реализации Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» и установления единых экологических требований к содержанию нормативной и инструктивно-методической документации, предпроектных и проектных материалов, экологических обоснований лицензий (разрешений) на природопользование и сертификатов, представляемых на государственную экологическую экспертизу.

Законодательством предусмотрено, что государственная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества. Государственной экологической экспертизе подлежат проекты генеральных планов застройки городов и территорий и проекты строительства.

Приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539 введена Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, которая предназначена для:

• специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды;

• инициаторов хозяйственной и иной деятельности;

• разработчиков нормативной документации в области охраны окружающей среды;

• разработчиков прединвестиционных материалов, предпроектной и проектной документации.

Экологическое обоснование хозяйственной и иной деятельности в документации осуществляется для оценки экологической опасности намечаемых мероприятий, своевременного учета экологических, социальных и экономических последствий воздействия планируемых объектов на окружающую среду.

Экологически и экономически обоснованные решения инициаторов хозяйственной и иной деятельности в документации должны гарантировать:

• экологическую безопасность населения;

• минимальный ущерб природной среде и населению при устойчивом социально-экономическом развитии территорий;

• благоприятные экологические условия для проживания населения;

• рациональное и экономное расходование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов;

• выпуск экологически безопасной продукции;

• сохранение биологического разнообразия, чистоты воздуха, источников водоснабжения и других природных объектов, исторического наследия народа;

• внедрение высокопроизводительного мало– и безотходного технологического оборудования и техники.

Нормативно-методологическая база государственной экспертизы в сфере строительства разрабатывается по инициативе Гостроя России, Госкомэкологии России, других органов государственного управления, специализированных экспертных организаций, учреждений науки и общественных формирований. Конкретные разработки проводятся коллективами ученых, специалистов на основе имеющихся достижений в этой области с учетом отечественного и зарубежного опыта.

Руководящим началом при экспертизе являются Строительные нормы и правила (СНиП) по организации и экономике строительства, основаниям и фундаментам, строительным конструкциям, планировке и застройке населенных пунктов, жилым и общественным зданиям, промышленным предприятиям и др. К этому надо добавить Ведомственные строительные нормы (ВСН) и отраслевые нормы технологического проектирования (ОНТП). Основной нормативный документ государственной экспертизы – «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства» (РДС 11–201–95) – введен в действие 7 января 1995 г. Инструкции носят характер подзаконных актов, обязательною для исполнения. СНиП и другие нормативно-методические материалы систематически уточняются и дорабатываются. В них вносятся изменения, которые обычно публикуются в журнале «Бюллетень строительной техники» (БСТ). Так, Инструкция о порядке проведения экспертизы (СН 213–73) изменялась и дополнялась в 1979, 1986 и 1987 гг. Публикации об этом делались в БСТ соответственно в № 10, 4 и 12. Существенной переработке эти нормативы подвергались и в связи с принятием Советом Министров – Правительством Российской Федерации постановления «О Государственной экспертизе градостроительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства» (№ 585 от 20 июня 1993 г.). В других случаях пользователям рассылаются соответствующие информационные письма.

Главгосэкспертизой России разработаны Методические указания и рекомендации по всем основным разделам работы, которыми руководствуются экспертные органы при рассмотрении проектов строительства объектов производственного и жилищно-гражданского назначения, градостроительной документации, проектов инженерной защиты территорий, по порядку рассмотрения отдельных разделов документации и др. Для подготовки заключений выработаны требования по составу и содержанию экспертного заключения.

Большое место в работе экспертизы занимают разработки и внедрение в практику компьютерной техники. Компьютеризация ведется с целью совершенствования экспертизы для повышения обоснованности ее результатов на основе применения достижений информационных технологий. Средства вычислительной техники в работе используются прежде всего для формирования банков данных. Через электронные сети налажена связь Главгосэкспертизы России с базами и банками данных (систем «Право», «Экостат» и др.) Главного управления информационных ресурсов Администрации Президента России. Прямая и обратная связь отработана с федеральными и региональными органами управления.

Надзор за проектированием и строительством экспертными органами осуществляется в виде оперативного и выборочного контроля, экспертного сопровождения того или иного проекта (программы). Экспертиза тесно взаимодействует с проектными организациями, которым предоставлены права авторского надзора за строительством предприятий, зданий и сооружений; с заказчиками-застройщиками, осуществляющими технический надзор; государственным архитектурно-строительным надзором, на который возложен контроль за качеством строительства и обеспечение эксплуатационной надежности построенных зданий и сооружений; лицензионными центрами, для которых заключение экспертизы является основой при выдаче разрешений на проведение проектно-строительной, экспертно-консультативной деятельности. По этим вопросам систематически готовятся методические документы организационно-правового порядка.

Экспертиза при анализе проектных решений, экспертном сопровождении программ и проектов, выборочном контроле также взаимодействует с Федеральным горным и промышленным надзором (Госгортехнадзор России), Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России), Государственным санитарно-эпидемиологическим надзором России (Минздрав России), службами пожарной безопасности и другими заинтересованными организациями.

Одна из главных задач экспертизы – дать экспертные оценки всем составляющим исходных данных, что предопределяет правильность предпроектных обоснований инвестиций, а в дальнейшем успех и экономичность строительства. В этом вопросе последние годы царил беспорядок, который предопределялся растущим количеством организаций, выдающих исходные данные, составом требований, а также условиями оплаты этих услуг. По инициативе Главгосэкспертизы России в 1995 г. было подготовлено «Типовое положение», определившее перечень организаций, с которыми согласовывается место размещения объекта строительства, и состав технических условий. В соответствии с «Типовым положением» Госстроя России затраты, связанные с оплатой работ (услуг), выполняемых органами местного самоуправления (администрациями), государственного надзора (контроля) и заинтересованными организациями, выдающими заказчику и проектной организации исходные данные, технические условия и требования на присоединение объекта к инженерным сетям и коммуникациям общего пользования, а также проводящими согласования проектных решений, предусмотренных в СП 11–101–95 и СНиП 11–01–95, как правило, дополнительной оплате не подлежат. Если эти организации находятся на полном хозяйственном расчете, оплата указанных работ (услуг) производится заказчиком по технически обоснованным ценам.

Совместная работа экспертных органов с заказчиками и проектировщиками, органами надзора позволяет оперативно рассматривать предложения по совершенствованию нормативно-методологической базы государственной экспертизы, вносить соответствующие изменения в проектную документацию и нормативы, существенно сокращать сроки подготовки проектов. Это, в свою очередь, предъявляет повышенные требования к качеству подготавливаемых экспертных заключений, которые должны содержать наряду с критическими замечаниями глубоко аргументированные конкретные предложения по совершенствованию дела.

Одновременно с этим для повышения ответственности проектировщиков и экспертов вводится лицензирование их деятельности.