10. Мсу: понятие, сущность, принципы, правовое закрепление.

Местное самоуправление согласно Европейской хартии о местном самоуправлении – одна из основ любого демократического строя. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130–133 и др.). Исходя из ее положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1).

Местное самоуправление – основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в преде-лах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно (т. е. путем референдума, выборов), через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, форма народовластия.

Признание местного самоуправления предполагает:

Установление децентрализованной системы управления;

Закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

Организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством;

Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

Выделение особой сферы местных вопросов, где органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

Европейская хартия, связывая местное самоуправление с правом его органов на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает в первую очередь на их роль в реализации местного самоуправления, а также на то, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и путем прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Конституция РФ исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Развивая конституционные положения, ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г. закрепил: «Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям» (ст. 3).

1. Это право население может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление.

2. Право населения на местное самоуправление предполагает его осуществление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

3. Государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для его осуществления:

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность – экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление;

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается при наличии согласия населения соответствующих территорий;

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Принципы делятся на общие и специальные.

Общие:

верховенство Конституции РФ, федеральных законов;

самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

наделение органов местного самоуправления определенными полномочиями;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

законность в организации деятельности местного самоуправления;

гласность деятельности местного самоуправления;

коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.

Специальные:

принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти;

принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами и т. д.

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуще­ствления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государствен­ной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пра­вовую основу местного самоуправления составляют:

общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

Конституция РФ, федеральные конституционные законы, феде­ральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Прези­дента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

уставы муниципальных образований, решения, принятые на ме­стных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные право­вые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частно­сти, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифи­цированная Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).

Согласно Европейской хартии местного самоуправления право гра­ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми госу­дарствами — членами Совета Европы (включая и Россию — члена Сове­та Европы).

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы че­ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). За­крепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного само­управления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации можно выделить четыре периода:

1) с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.;

2) с октября — декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.;

3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Феде­ральною закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвер­тый) период развития правовой основы местного самоуправления, про­должающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в пе­риод между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объ­еме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприя­тий, направленных на создание организационно-территориальных, фи­нансово-экономических и правовых предпосылок, необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы ме­стного самоуправления в Российской Федерации.

Первый период связан с началом формирования правовой основы мест­ного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990—1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Со­ответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Консти­туцию РСФСР.

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответст­венность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный — понятие «коммунальная собственность». Ме­стное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, Поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориаль­ных единиц.

Российский закон предполагал формирование мест­ного самоуправления на основе сложившейся структуры местной совет­ской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных ор­ганов управления, право вышестоящих Советов отменять противореча­щие законодательству решения местных Советов.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ. Договор относил установление об­щих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Фе­дерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значе­ния получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в со­ответствии с федеральным законодательством. За республиками в соста­ве Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Второй период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». 

Правовой основой реформирования местного самоуправления по­служили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федераци1, указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»2 и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»3 дея­тельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного само­управления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.

Процесс реформирования местного самоуправления изменил осно­вы организации местного самоуправления. Существенным образом изменился характер взаимодействия пред­ставительного органа местного самоуправления и главы администра­ции, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоот­ношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.

Складывалась ситуация, когда формируемая систе­ма местного самоуправления не в полной мере соответствовала консти­туционной модели местного самоуправления. Это положение усугубля­лось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.

В принятом Законе об общих принципах организации местного са­моуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хо­тя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.

Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. — со дня своего офи­циального опубликования — вступил в силу. Начался новый этап в раз­витии правовой основы местного самоуправления.

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления», который призван обес­печить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законо­дательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выбо­ров; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует вы­борный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату му­ниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотрен­ный заключительными и переходными положениями Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г., основываясь на конституционных положениях, разграничил полномочия органов государственной власти (федераль­ных и субъектов Федерации) в области местного самоуправления, опре­деляя тем самым их роль в развитии правовой основы местного само­управления.

После вступления в силу Федерального закона 1995 г. был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998 г.) и др.

В соответствии с Законом 1995 г. на федеральном уровне (с учетом федеративного устройства нашего государства) должны были устанав­ливаться общие принципы организации местного самоуправления, его основы, а также система федеральных гарантий прав местного само­управления, прав граждан на его осуществление.

Основная тяжесть правового регулирования вопросов местного са­моуправления на основе федерального законодательства возлагалась в целом на субъекты Федерации.

В субъектах Федерации в развитие федерального законодательства о местном самоуправлении принимались следующие законы: о мест­ном самоуправлении; о муниципальных выборах; о местном референду­ме; об основах территориального общественного самоуправления; о по­рядке отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления; об основах статуса выборных должностных лиц местного самоуправле­ния; о порядке образования и преобразования муниципальных образова­ний; о государственной регистрации уставов муниципальных образова­ний; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о муниципальной службе и многие другие законодательные акты.

Свой вклад в формирование правовой основы местного самоуправ­ления в соответствии с законом вносят муниципальные образования. Нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществле­ния местного самоуправления принимают органы и должностные лица местного самоуправления (положение о порядке управления и распоря­жения муниципальной собственностью и др.), а также население (на ме­стном референдуме, сходе). В соответствии с Законом об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г. наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу должны были определяться уставом в соответствии с законом субъекта Федерации (ст. 19).

Начало четвертому этапу развития правовой основы местного само­управления положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого фе­дерального плана мероприятий, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в го­сударстве. В системе этих мер отчетливо прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унифика­ции всех ее основных элементов, а также к централизации в определен­ных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции — стремление добиться не только согласованного функ­ционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жест­ко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого тер­риториального уровня власти в государстве.

Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные правовые акты федеральных органов государственной власти в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется сле­дующими факторами.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуще­ствления народовластия, относя при этом местное самоуправление к ос­новам конституционного строя Российской Федерации (ст. 3,12идр.).

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким об­разом, Конституция определяет пределы правового регулирования ор­ганизации местного самоуправления для федеральных органов государ­ственной власти: установление единых, общих для всех территорий Рос­сии основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муни­ципального развития в нашей стране. К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственно­сти наряду с другими формами собственности; о праве органов местно­го самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собст­венностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, ус­танавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций через формы прямой и представительной демократии.

Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегиро­вания органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наконец, Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляе­мые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации». В нем в соответствии с Конституцией РФ установле­ны общие правовые, территориальные, организационные и экономиче­ские принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного само­управления названный Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправле­ния субъектами Федерации. При этом следует учитывать особую роль этого Закона в системе федеральных законов.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. ему не могут противоре­чить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного зна­чения. В случае противоречия федеральных законов и иных норматив­ных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, указанному Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г.

Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в облас­ти местного самоуправления, Закон 2003 г. установил жесткие рамки для правового регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, закрепив, что органы государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления осуществля­ют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указан­ным Федеральным законом.

Полномочия федеральных органов государственной власти вклю­чают:

1. Правовое регулирование общих принципов организации местного са­моуправления в Российской Федерации: правовых, территориальных, орга­низационных, экономических.

Данные принципы, установленные Федеральным законом 2003 г., могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон.

2. Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федера­ции и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность органов го­сударственной власти и их должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе 2003 г. в рамках законодательного установления данных принципов.

3. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления при осуществлении отдельных государственных полномочий, кото­рыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

5. Федеральные органы государственной власти контролируют соблюде­ние федерального законодательства о местном самоуправлении. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законода­тельству.

6. Федеральное законодательство о местном са­моуправлении, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основ­ных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: «муниципального образования»; «вопро­сов местного значения»; «органов и должностных лиц местного само­управления» и др.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

На процесс формирования правовой основы местного самоуправле­ния оказывают влияние постановления Конституционного Суда РФ, в ко­торых затрагиваются вопросы местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принци­пов местного самоуправления в практике правового регулирования ме­стного самоуправления.  

Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Важную роль в формировании правовой основы местного само­управления играют субъекты Федерации.

Во-первых, они осуществляют правовое регулирование вопросов орга­низации местного самоуправления.

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов: респуб­лик, краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а иные субъекты — устав. Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и феде­ральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Рос­сийской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения об организации местного самоуправ­лении не должны противоречить основополагающим началам и прин­ципам организации местного самоуправления, закрепляемым Консти­туцией РФ и Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации».

Установление общих принципов организации местного самоуправ­ления относится к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и прини­маемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно Федеральному закону 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» субъекты Федерации вправе осуществлять собствен­ное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до при­нятия соответствующих законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федера­ции должны быть приведены в течение трех месяцев в соответствие с принятым федеральным законом.

Вместе с тем необходимо учитывать, что Федеральный закон 2003 г., разграничивая полномочия федеральных органов государственной вла­сти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления, закрепил, что определение общих принци­пов организации местного самоуправления осуществляется указанным Федеральным законом. Что же касается органов государственной власти субъектов Федерации, то они регулируют вопросы организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, указанных в Федеральном законе.

Таким образом, организация местного самоуправления во многом определяется в рамках правового закрепления общих принципов орга­низации местного самоуправления, осуществляемого на федеральном уровне. И лишь в некоторых случаях, прямо указанных в Федеральном законе 2003 г., допускается и правовое регулирование вопросов органи­зации местного самоуправления законами субъектов Федерации.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов Федерации осу­ществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно­сти органов государственной власти субъектов и их должностных лиц в об­ласти местного самоуправления в случаях и порядке, установленных феде­ральными законами.

Эти полномочия органов государственной власти субъектов Феде­рации во многом обусловлены конституционным положением о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное само­управления (ст. 12) и основанным на конституционной норме требова­нием Закона 2003 г. об общих принципах организации местного само­управления об обеспечении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации госу­дарственных гарантий прав населения на осуществление местного само­управления.

В-третьих, органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответст­венности органов и должностных лиц местного самоуправления по пред­метам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий ор­ганов государственной власти субъектов Федерации по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В данном случае речь идет об участии органов государственной вла­сти субъектов Федерации в правовом регулировании компетенции орга­нов местного самоуправления в различных сферах жизни, подведомст­венных субъектам.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответствен­ности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществ­лении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, уста­новленном Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Законами субъек­тов Федерации органы местного самоуправления могут наделяться от­дельными государственными полномочиями субъектов Федерации. Делегируе­мые отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления, как правило, муниципальных районов и го­родских округов, если иное не установлено законом субъекта Федера­ции.

Субъекты Федерации обеспечивают контроль за соблюдением законо­дательства о местном самоуправлении. В частности, создаваемые в субъ­ектах конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать соот­ветствие нормативных правовых актов субъектов по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образо­ваний конституции (уставу) субъекта Федерации.

Устав и иные нормативные правовые акты муниципальных образований

По вопросам местного значения населением муниципальных обра­зований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Данные акты могут приниматься и по вопросам осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, переданных органам местного самоуправле­ния федеральными законами и законами субъектов Федерации. В по­следнем случае они принимаются на основании и во исполнение поло­жений, установленных указанными выше Законами.

Муниципальные правовые акты регулируют многие важные сторо­ны организации и деятельности местного самоуправления (структуру и порядок формирования органов местного Самоуправления, их полно­мочия, формы и порядок участия населения в решении вопросов мест­ного значения и др.).

В соответствии со ст. 43 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граж­дан), нормативные и иные правовые акты представительного органа му­ниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановле­ния и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уста­вом муниципального образования.

Федеральный закон говорит о «системе муниципальных правовых актов», т. е. об определенной их иерархии, упорядочении, соотношении. Понятие «муниципальные правовые акты», как следует из содержания ст. 43 Закона, охватывает как нормативные правовые акты, так и иные правовые акты, которые не содержат норм права, являются индивидуальными по своему конкретному содержа­нию.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Консти­туции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым ак­там Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Устав муни­ципального образования, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых ак­тов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муници­пального образования.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дейст­вие может быть приостановлено органами и должностными лицами ме­стного самоуправления, их принявшими (издавшими), а также судом.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправле­ния — уставы муниципальных образований, в которых на основе феде­рального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуще­ствления местного самоуправления в данных муниципальных образова­ниях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправле­ния, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организацион­ная обособленность органов местного самоуправления в системе управ­ления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая определение структуры органов местного самоуправления, — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уста­вов муниципальных образований.

Устав муниципального образования, изменения и дополнения в него вступают в силу после их государственной регистрации и официального опубликования (обнародования).

Ведение Государственного реестра уставов муниципальных образо­ваний, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Министерстве юстиции РФ осуществля­ют: а) главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам; б) структурные подразделения главных управлений Министер­ства юстиции РФ по федеральным округам в субъектах Федерации. Глав­ные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам осуществляют организационное и методическое обеспечение работы по ведению Государственного реестра уставов муниципальных образова­ний. Их структурные подразделения осуществляют включение сведений о зарегистрированных уставах муниципальных образований в базу дан­ных Государственного реестра уставов муниципальных образований; обеспечение достоверности, полноты и сохранности информации.

Содержащиеся в Государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из Государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие норма­тивные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организа­ции и деятельности местного самоуправления: акты, определяющие порядок работы органов местного само­управления, в частности регламент представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок созыва его заседаний, их подготовки и проведения; порядок формирования постоянных и вре­менных комиссий представительного органа, образования депутатских объединений, избрания должностных лиц представительного органа.

Представительным органом местного самоуправления могут также утверждаться положения о комиссиях, образуемых этим органом, поло­жение об аппарате представительного органа, правила депутатской этики и др. Депутатские объединения вправе утверждать собственные положе­ния об организации своей работы, которые не могут противоречить уста­ву, регламенту представительного органа муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления утверждает ус­ловия контракта для главы местной администрации, а также порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной админи­страции.

Представительный орган местного самоуправления участвует в фор­мировании правовой основы для решения многих других вопросов местного значения на территории муниципального образования. Он утверждает положения об учете имущества и ведении реестра муни­ципальной собственности, о муниципальном заказе, о создании, реор­ганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, о бюджетном процессе в муниципальном образовании, о порядке осу­ществления муниципального земельного контроля и др.

Нормативные правовые акты по вопросам организации и деятель­ности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, по решению вопросов местного значения издает (в пределах своей компетенции) глава муниципального образования (глава местной администрации). Он утверждает регламент администра­ции, должностные инструкции руководителей (их заместителей) струк­турных подразделений администрации, регламент работы с обращения­ми граждан в администрацию и др.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоря­жения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

В целях развития межмуниципального хозяйственного сотрудниче­ства органы местного самоуправления могут заключать договоры и со­глашения, которые также выступают в качестве правовой основы их дея­тельности.