17. Доходы и расходы бюджетов разных уровней. Бюджетный федерализм в России.

Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При сопоставлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо сопоставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждается соответствующим нормативным актом, приобретая при этом определенную юридическую силу. Первоначально бюджетная классификация утверждалась приказами Министерства финансов. В состав бюджетной классификации включена: 1) классификация доходов бюджетов Российской Федерации; 2) функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации; 3) экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации; 4) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; 5) классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; 6) классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; 7) классификация видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ; 8) ведомственная классификация расходов федерального бюджета.

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны Группы доходов, в свою очередь, состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.

Функциональная классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Всего в Бюджетном кодексе РФ названо четыре таких уровня: первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства; второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов; третий уровень - классификация целевых статей расходов федерального бюджета, отражающая финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов данной классификации; четвертый уровень - классификация видов расходов бюджета, которая детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.

Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны по их экономическому содержанию.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Главные распорядители средств федерального бюджета утверждаются федеральным законом.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Этим же законом утверждаются группы расходов, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Рассмотренные виды бюджетной классификации являются едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждаются федеральным законом. Законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Бюджетный федерализм является составной частью общего понятия федерализма. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешённости основных проблем федерализма в государстве, так как данные понятия тесно взаимосвязаны, причем первое прямо вытекает и строится на втором.

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной науке, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, права, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Дискуссии о проблемах федерализма находятся в центре пристального внимания ученых.

Западные исследователи наделяют федерализм следующими институциональными чертами:

- разделение власти между центром и составляющими частями государства (субъектами Федерации), что в отношении бюджета включает в себя распределение как расходных, так и налоговых поступлений;

- равенство в правовом отношении частей, составляющих государство, при этом ключевым остается вопрос о мере ответственности центрального правительства за уменьшение (сглаживание) территориального неравенства.

Уникальность федерализма как политической концепции проявляется также в том, что, с одной стороны, всякому федеративному государству присущи те же свойства, что и унитарному (единая территория; население, размещенное на этой территории; власть, действующая на всей территории государства), а, с другой, - федеративное государство является весьма сложной системой и к нему применима «теория систем». И для укрепления федеративного государства, его целостности принципиальное значение имеют два положения: во-первых, чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше уровень целостности этой системы; и, во-вторых, - никакая часть целого не может превалировать над целым. Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями.

Предпочтительность федеративных отношений по сравнению с другими формами государственного устройства применительно к России объясняется потенциальной возможностью преодоления (или значительного смягчения) такой острой для нее, как многонациональной страны, проблемы, какой является противоречие между правом каждого народа на самоопределение с одной стороны, и принципом территориальной целостности государств, зафиксированного международным правом, - с другой.

Главное преимущество федерализма в том, что он создает условия для примирения несовпадающих интересов - территориальных, национальных, социальных - в сфере финансов, экономики, политики и культуры. Разграничивая компетенции между центральными и местными властями, он предоставляет членам федерации значительную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позволяет сохранить в рамках единого государства исторически сложившееся многообразие и своеобразие культур и традиций. Вместе с тем федеративное устройство повышает эффективность деятельности государственного аппарата: инициатива и давление местных властей «снизу» активизирует центральное правительство, побуждает его к творческому поиску наиболее оптимальных решений социально-экономических и политических проблем, сохранения общего баланса интересов.

Кроме того, существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного, на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разный статус.

Конституция РФ, принятая в 1993 г. Формально уравняла в правах все субъекты Российской Федерации. Однако при этом возник ряд проблем, связанных с фактически неравным положением субъектов РФ, существенно различающихся уровнем социально-экономического и даже политического развития, а также социально-экономическим кризисом, переживаемым страной в это время. К этому можно также добавить такие особенности Российской Федерации как огромная территория, имеющая ресурсный, производственный потенциал, степень развития социальной инфраструктуры, большое число национальностей и народностей, которые имеют длительный исторический период совместного проживания в составе единого государства с высокой степенью унитарности, хотя в условиях СССР формально государство было провозглашено федеративным.

Кроме того, некоторые ученые подчеркивают, что асимметричность федеративного устройства России подтверждается наличием отдельных федеративных договоров с соответствующими группами субъектов Федерации - республиками и другими регионами.

Затрагивая вопрос сложившейся асимметричности государства, все же нельзя отрицать наличие элементов равноправия субъектов Федерации, которые реализуются в равном представительстве в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ - на территории каждого субъекта РФ образуется хотя бы один избирательный округ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Большинство ученых сходятся в том, что сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

1. Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

2. Сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

3. Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

4. Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения.

Проект БК РФ характеризировал бюджетный федерализм как «... Отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из сочетания общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».

Бюджетный федерализм - как финансово-правовая категория, на наш взгляд, включает в себя следующие основные признаки:

- представляет собой форму организации правовых отношений;

- субъектный состав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другом через свои представительные и исполнительные органы власти и управления;

- как любой иной федерализм, бюджетный федерализм основывается на принципе централизма и децентрализма, и потому его непременным условием является сочетание общегосударственных, региональных и муниципальных интересов;

- каждый уровень бюджетной системы должен быть самостоятельным;

- цель бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

На основании выявленных существенных признаков бюджетного федерализма сформулируем его определение: бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, - есть форма организации правовых отношений, возникающих на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

В настоящее время в России предпринимается немало усилий по разработке различных моделей бюджетного федерализма, однако модели, параметры которой удовлетворили бы и федеральный центр, и субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, пока не создано.

для России необходимым является создание принципиально новой системы межбюджетных отношений и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов состоит в реализации принципа бюджетного федерализма при правовом регулировании межбюджетных отношений в государстве.

Бюджетный федерализм, как принцип, по нашему мнению, - есть способ управления различных уровней власти (федерального, регионального, местного) по вопросам распределения доходов и осуществления расходов, а также разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при непременном сочетании интересов государства с интересами территориальных образований.