6.3. Органы государственной власти как субъекты права в информационной сфере

К этой категории субъектов в полной мере относится правило соотнесения информационного поля и ресурса, который формируется в соответствии с правовым статусом конкретного органа государственной власти и определенной должности служащего, который работает в этом органе. Правовой статус органов государственной власти устанавливается Конституцией и федеральными законами Российской Федерации. В этих актах в определенной степени

затрагиваются вопросы информационного характера. Применительно к органу, его подразделениям и должностям служащих важно установить структуру информационного ресурса и способы получения и использования информации в процессе служебной деятельности. К работе с информацией в условиях служебных отношений, связанных с выполнением функций органов законодательной, исполнительной, судебной и иной правоохранительной деятельности неправильно было бы говорить об информационной деятельности как самостоятельной.

Это сфера информационного обеспечения деятельности органа, его руководителя, всех иных категорий служащих. В этой системе вся информационная работа подчинена роли и обязанностям органа государственной власти и является обеспечительной, ресурсной относительно решения задач данного органа. Даже такие подразделения как общие отделы и управления, занятые обработкой входящей и исходящей документации, обеспечивающие делопроизводство, могут рассматриваться как подразделения со сложным правовым статусом. Определяющим является статус органа государственной власти, его место в системе государственной власти, хотя при этом действуют и нормы, устанавливающие порядок работы с документами, который определен специальными органами в области документирования и установления режима информации. Имеем в виду стандарты на документы, требования к электронному документу, в частности, порядок отнесения информации к государственной и иной тайне и т. д. Несмотря на наличие специальных правил и установок в работе с документированной информацией, в конечном счете эта область работы должна быть подчинена функционально-целевой ориентации конкретного органа и соответствовать его правовому статусу в целом.

С учетом сказанного задача подразделений и самого органа в информационной части сводится к информационному обеспечению деятельности органа и его всех структурных единиц, а также формирование информационной инфраструктуры в системе своего ведения. Проблемой является структуризация информации в пределах органа государственной власти и выбор наиболее правильного легитимного определения всего комплекса информации, которая обращается в пределах функционального (компетенционного) влияния данного органа.

Есть проблемы с отбором и обработкой входящей информации, ресурса, который обеспечивает связь органа власти с внешней средой. Возникает проблема фильтрации этого массива информации специальными службами информационно-аналитического характера. Здесь мы сталкиваемся с некоторым отделением, созданием самостоятельности служб, обрабатывающих входящую информацию и осуществляющих подготовку и представление ее соответствующим подразделениям и руководителям. Необходима тщательная разработка положений и инструкций этих служб, профилактика злоупотреблений служебным положением при исполнении своих обязанностей этими подразделениями.

Систематизация поступающей и исходящей информации с учетом категорий информации ограниченного доступа - еще одна проблема в области информационного обеспечения деятельности органов государственной власти. С учетом этого условия в структуре служебной информации, к которой относится вся информация, циркулирующая и образуемая в рамках органа, должны выделяться массивы, блоки информации, соответствующие категориям информации по доступу: открытая служебная информация, отнесенная к государственной тайне, отнесенная к персональным данным, к коммерческой тайне субъектов, с которыми данный орган взаимодействует; тайне семейной, личной, профессиональной и т.д. Это необходимо для обеспечения соответствующего режима защиты этих категорий информации, хотя в период нахождения ее в пределах функциональной деятельности органа она и является служебной. В структуре делопроизводства органа могут быть созданы специальные банки данных по каждой категории информации и обеспечен соответствующий режим работы с ней.

Кроме получения информации, необходимой для осуществления функций органа государственной власти в режиме постоянного взаимодействия со своими подразделениями, с другими органами власти и входящими в круг ведения конкретного органа организаций, важное значение имеет и деятельность по предоставлению каждым органом информации другим пользователям. К таковым относятся не только вышестоящие и иные органы государственной власти, специализированные организации по сбору и обработке информации по отдельным направлениям государственной деятельности (статистика, финансы, население и т. д.), но и иные организации

и граждане, средства массовой информации. Эти вопросы в правовом отношении требуют регулирования правил использования информации в соответствии с ее правовым режимом, в соответствии с правилами открытости и гласности в работе органов государственной власти, а так же в плане обеспечения прав граждан на доступ к информации.

Следует сказать, что действующее законодательство Российской Федерации пока не имеет специального закона о служебной информации или закона об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти. Это отрицательно сказывается на информационной дисциплине и культуре в государственном управлении. Частично эти вопросы решаются в положениях о подразделениях, в регламентах отдельных органов, но при этом весь необходимый объем нормативного регулирования этих вопросов не обеспечивается и принцип гласности при этом также не срабатывает в полной мере.

Служебная информация имеет особый правовой режим. Она доступна исполнителям и иным категориям служащих государственного аппарата в пределах определенного органа; информация в установленном режиме передается другим заинтересованным органам государственной власти и иным субъектам; но даже в той части, которая является открытой, информация должна сохраняться в режиме ограничения выноса или иной формы распространения за пределами органа власти.

В этой связи показательными являются правила, содержащиеся в ряде нормативных актов США, регулирующих порядок работы с информацией в органах власти и компетенции должностного лица. Например, в конституции штата Иллинойс США в ст. V. "Исполнительная власть" в разд. 1. "Должностные лица" сказано, что в состав исполнительной власти входят губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, контролер и казначей, избираемые избирателями штата. Указанные лица в течение всего срока нахождения в должности должны обеспечивать хранение официальных документов и постоянно проживать в месте пребывания правительства штата". Постоянные правила Сената США в редакции 1979 г. предусматривают строгий

режим конфиденциальности информации по вопросам, предложенным на обсуждение Сената исполнительной властью. Любая информация конфиденциального

характера, предоставленная Сенату Президентом, должна сохраняться сенаторами и должностными лицами Сената в тайне; и все договоры, которые могут быть направлены в Сенат, и все выступления, голосования и обсуждения по договорам также должны сохраняться в тайне, если только Сенат не снимет такой запрет. Любой сенатор и должностное лицо Сената, если они дали информацию секретного или конфиденциального характера, "несут за это ответственность. Сенатор исключается из состава Палаты; должностное лицо отстраняется от должности и подвергается наказанию за оскорбление Сената". "Правила административной процедуры" США в § 552 устанавливают перечень видов публичной информации о деятельности; режим правил, заключений, приказов, документов административного агентства. Здесь четко прописаны правила предоставления пользователям (истцам) информации по установленному перечню, предусмотрено, что документы должны предоставляться бесплатно или за частичную оплачиваемый подбор и снятие копии, если они осуществляются в публичных интересах и предоставление информации необходимо для общественности. Вместе с тем в этом акте предусмотрены и девять групп документов, которые не относятся к категории открытой информации и на них распространяются специальные правила создания, хранения, передачи и использования. Особое внимание уделено документам, составленным на лиц. Этот раздел (552а) содержит такие подразделы: определения, условия оглашения, учет случаев оглашения. Допуск к документам, требования к административным агентствам, правила административного агентства, гражданские средства защиты, права опекуна, уголовные наказания, изъятия специфического характера. Ознакомление с этим актом США, а также с Законом Великобритании "О свободе информации", принятом в 2000 г., было бы весьма полезным для изучения правил обращения информации в органах государственной власти за рубежом, а также для участия в разработке нормативных актов о служебной информации в Российской Федерации или проекта закона об информационном обеспечении и использовании информации в органах государственной власти в Российской Федерации.

В ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" заложены лишь общие основания для решения этих вопросов. Они содержатся в статьях 8-15 названного закона. Так ст. 12 "Реализация права на доступ к информации из информационных ресурсов"

устанавливает свободу доступа граждан, органов государственной власти местного самоуправления, организаций и общественных объединений к государственным информационным ресурсам, не обязаны обосновывать при этом свой интерес, за исключением случаев, когда речь идет об информации ограниченного доступа. Право на получение открытой информации квалифицировано как способ осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Владельцы информационных ресурсов - органы государственной власти и иные субъекты обеспечивают пользователей на основании законодательства, уставов или положений об органах или организациях, а также на основании договоров на информационное обслуживание. В соответствии с этой статьей собственник или владелец информационного ресурса устанавливает порядок предоставления информации пользователям.

Следует обратить внимание на состояние правового оформления правового статуса органа государственной власти в области информации и информатизации, обеспечения информационной безопасности. Уже отмечали весьма скудное внимание к этому вопросу в положениях об органах государственной власти на всех уровнях. В связи с этим можно выделить следующие основные направления деятельности этого вида субъектов:

1) установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения деятельности органа с учетом его места в системе государственной власти;

2. обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа с установлением контактов по получению функционально обусловленной информации и результирующих действий по подготовке проектов решений и принятию решений в пределах компетенции каждого подразделения и органа в целом;

3. систематизация всего комплекса информации на входящую и исходящую от органа, ведение делопроизводства и обработка информации в соответствии с задачами органа, вплоть до представления обязательных экземпляров документов в установленном порядке, сдача дел в архив на государственное хранение, представление информации в специализированные фонды;

4) формирование информации, которая предназначена для организаций, входящих в систему ведения данного органа, оформление и доведение до исполнителей нормативно- правовых актов,

принимаемых в соответствии с компетенцией органа государственной власти, индивидуальных правовых актов, оформление и публикация нормативных актов по правам граждан в пределах ведения конкретного органа;

5. организация информационной системы в рамках ведения органа государственной власти (отраслевая, межотраслевая, региональная системы), решение задач перехода на электронный документ и обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе, создание и обновление АРМов на основе информационных технологий;

6. обеспечение безопасности передачи и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам власти и местного самоуправления - обеспечение сетевой связи по системе государственного управления, установление режима включения служебной информации в сети Интернет;

7. подготовка и ведение банков информации официальной и массовой.

8. организация ведения учета информационных ресурсов органа исполнительной власти, установление ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту, своевременность представления, хранение и использование исключительно по назначению.

Положение органов государственной власти с особым статусом имеет в информационной сфере свою специфику. В данном случае имеем в виду такие органы государства как Центральный банк России, Счетную Палату, Центральную избирательную комиссию, Прокуратуру РФ и др., которые не отнесены Конституцией к органам трех ветвей государственной власти, но выполняют важные государственные функции и обладают полномочиями издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, всех юридических лиц и физических лиц.

Эти органы осуществляют информатизацию своих собственных систем и используют информационные ресурсы и коммуникации для получения необходимой информации в их уставной деятельности, обеспечивают соблюдение правового режима информации по признакам собственности, конфиденциальности, а также

осуществляют в пределах своей компетенции информационное обслуживание органов государственной власти и иных пользователей.

Например, в системе банка образуется достаточно сложная структура информации, которая требует внимания юридических служб для установления определенного порядка систематизации, хранения и использования информации, циркулирующей в структуре банка.

Здесь полезно различать несколько разрядов (классов) информационного ресурса, каждый из которых требует специального режима:

1. информация, обеспечивающая внутренний производственный процесс деятельности органа в соответствии с его ролью и задачами - массивы информации по определению правового положения подразделений, органа в целом, процедуры работы, кадровые и иные вопросы персонала и отношений внутри органа;

2. информация, связанная с организацией банковской системы в стране, осуществлением надзорных функций за деятельностью кредитных организаций, эмиссией ценных бумаг, осуществлением банковских операций самим ЦБ РФ и других функций;

3) информация, которая в установленном порядке предоставляется Федеральному Собранию РФ, Правительству, Президенту и иным должностным лицам;

4) информация официальная и обеспечивающая гласность о результатах деятельности ЦБ.

Информатизация деятельности Банка России осуществляется в соответствии с внутренней программой и политикой, которая определяется государством в области финансово-кредитной системы страны в целом и в соответствии с программами информатизации и информационной безопасности самого ЦБ.

По п. 2. вышеупомянутого перечня направлений информационной деятельности ЦБ, согласно ст. 56 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации" для осуществления своих функций в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Ст. 60 этого же Закона предусматривает условия получения информации о финансовом положении и деловой репутации участников кредитной организации, а ст. 75 - возможность

применить меры административного характера (требование устранения нарушений, штрафные санкции) в случаях непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации.

По п. 1 перечня направлений информационной деятельности важна ст. 92 Закона о ЦБ России, где сказано, что "Служащие Банка России не имеют права разглашать служебную информацию о деятельности Банка России без разрешения Совета директоров".

В Типовом положении о расчетно-кассовом центре Банка России от 7 октября 1996 г. имеется специальная статья "Защита государственной тайны и сведений ограниченного распространения", согласно которой руководители РКЦ обязаны обеспечить сохранность сведений, составляющих государственную тайну, а также других сведений ограниченного распространения. Сведения, подлежащие защите, определяются нормативными актами Банка России.

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 3 февраля 1996 г. (ст. 8) предусматривает обязанности кредитных организаций представлять по требованию физического или юридического лица информацию о своей финансовой отчетности. И это имеет прямое отношение к обеспечению гарантий прав клиентов банковской деятельности и реализации правил гласности в деятельности Банка России.

Следует сказать, что все информационные направления деятельности в системе Банка России регулируются внутренними нормативными актами, инструкциями и методическими рекомендациями, а также стандартами на документы, программы и программное обеспечение в структуре информационных систем этого органа.

Комплекс проблем информационного характера Центральной избирательной комиссии нашел отражение в актах, связанных с подготовкой проекта ФЗ о Государственной автоматизированной системе "Выборы" - ГАС "Выборы". Здесь возникают те же проблемы, что и в других государственных органах в процессе информатизации и информационного обслуживания деятельности системы выборов и потребностей ЦИК. Наибольшего внимания требуют вопросы использования информации персонального характера, которая сосредоточена в данной системе на всех уровнях проведения выборов и референдумов, легитимного оформления принадлежности, сохранности и целевого использования информационной техники, программного обеспечения, сосредоточенных в структурах

Федерального информационного центра, который специально создан для ведения системы ГАС "Выборы".

6.4. Правовой статус организаций и учреждений в информационной сфере

В связи с ответом на данный вопрос следует иметь в виду общий статус организаций, обладающих правом юридического лица, и специальный информационный статус тех организаций, которые осуществляют специализированную функциональную деятельность в области сбора, хранения, обработки, передачи информации, ее распространения и т. п. на профессиональной основе.

В порядке осуществления общего правового статуса юридическое лицо реализует свои права, обязательства и обязанности в соответствии с ГК РФ, уставом конкретных организаций и учреждений, а также законодательством РФ, касающимися того или иного вида организаций. При этом возникают проблемы информационного обеспечения своей собственной производственной, научной, управленческой деятельности организации: создание, получение, приобретение информационных ресурсов, технологий и техники по их обработке и передаче и т. д. В этом же круге проблем общего правового статуса организации решаются вопросы учета своих информационных ресурсов и распоряжение ими в рамках закона. При этом возникают вопросы, связанные с правовыми решениями совмещения и разграничения объектов информационного свойства и объектов права интеллектуальной собственности: авторского, патентного права. При решении проблем информационного обеспечения своей деятельности различные организации должны стремиться к унификации и стандартизации информационного обеспечения функциональной деятельности. В этих целях необходимы классификаторы функций, которые выполняет организация и ее орган управления и на базе которых надо создавать модули информационных блоков и массивов, с которыми работают информационные службы.

Вопросы использования информационных ресурсов и информационных технологий как объектов права связаны и с субъективными правами юридических лиц в гражданско-правовых сделках и операциях административно-правового характера, Объекты информационных ресурсов и технологий могут входить в состав уставного

капитала в момент учреждения юридического лица. Особенно это касается акционерных обществ разного типа.

Статус органов и организаций, наделенных специальной компетенцией сбора, обработки и распоряжения отдельными видами информационных ресурсов. Специальный статус организации, которая ориентирована исключительно на работу с информацией, осуществление информационных и коммуникационных услуг, получает оформление в законах или иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Например, ФЗ "О библиотечном деле" (от 29.12.1994г.) устанавливает перечень видов библиотек разного уровня: федеральных, субъектов РФ, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, муниципальных, РАН и других научно-исследовательских институтов и образовательных учреждений, организаций; библиотек общественных объединений, частных библиотек, библиотек, учрежденных иностранными юридическими лицами, а также международными организациями в соответствии с международными договорами РФ. Каждый вид библиотек будет иметь свой правовой статус, отражаемый в уставе организации.

В процессе формирования и использования государственных информационных ресурсов специализированными организациями используется и особый правовой институт -лицензирование. В этой области реализуется ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. Он распространяется на сферу предпринимательской деятельности и не охватывает сферы внешнеэкономической, таможенной, природоохранной деятельности и деятельности в области интеллектуального творчества. В этой связи возникает множество подзаконных актов по отдельным направлениям деятельности, в том числе и информационной. Нормы, содержащие требования к лицензированию определенных видов деятельности в информационной сфере, предусмотрены п. 4 ст. 11 и п. 3 ст. 19 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". Они предусматривают обязательное лицензирование работы с информацией персонального характера, а также работ по проектированию производства средств защиты информации и обработки персональных данных. Порядок лицензирования должен определяться законодательством. Еще один пример. ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (от 4.07.1996 г.) в ст. 19 предусматривает, что эта деятельность подлежит лицензированию в случаях, когда в

результате ее вывозятся за пределы территории РФ государственные информационные ресурсы либо ввозится документированная информация для пополнения государственных информационных ресурсов за счет средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ, если это не противоречит международным договорам РФ и законодательству РФ. Порядок лицензирования, сказано в этой статье, определяется Правительством РФ. В соответствии с этой нормой Правительством РФ 3 июня 1998 г. принято Положение о лицензировании деятельности по международному информационному обмену. Заметим, что в связи с развитием Интернет-технологий условия специальных статусов субъектов, участвующих в международном информационном обмене, будет требовать существенных уточнений. Остро стоит и проблема лицензирования деятельности таких субъектов, которые занимаются созданием и распространением массовой информации.

Контрольные вопросы

1. Какие виды субъектов отношений в информационной сфере вызнаете?

2. Какими нормативными актами определены основы правового статуса физических лиц в информационной сфере?

3. Что включает правовой статус органов государственной власти как субъекта деятельности в информационной сфере?

4. В чем специфика правового статуса юридических лиц?

5. Какие субъекты права осуществляют информационные услуги?

6. Кто и в каком порядке определяет компетенцию субъектов, осуществляющих информационную деятельность (услуги)?

7. Какова роль института лицензирования деятельности субъектов в области информации, информатизации и обеспечения информационной безопасности?

Литература

Банило И. Л. О праве на информацию в Российской Федерации. М., 1997.

Бержелъ Ж.-Л. Общая теория права. М., 2000.

Нечаева А. М. О правоспособности и дееспособности физических лиц // Государство и право. №2. 2001.

Сборник законодательных и нормативных правовых актов, предназначенный для лицензионных органов Российской Федерации и предприятий, занимающихся лицензированием деятельности в сфере информатизации. М., 1999.

Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М., 1998.