5. Современные проблемы формирования доходной части местного бюджета и основные тенденции развития бюджетного федерализма. (Вдовыченко Таня)

Современная Россия унаследовала имперскую систему построения финансовых отношений между центром и регионами, при которой метрополия осуществляла финансовые вливания в свои провинции, покупая тем самым их лояльность. Подобная система существовала в царской России, и она же сохранилась в Советском Союзе, где РСФСР являлась чистым донором, а практически все остальные союзные республики — реципиентами.

Одной из особенностей сложившейся системы межбюджетных отношений является крайняя слабость местных органов власти. Отсутствие собственных источников доходов, которые могли бы обеспечить их финансовую самостоятельность, ставит их практически в полную зависимость от региональных властей. Но даже имеющиеся в распоряжении местных органов власти инструменты не используются должным образом из-за отсутствия у них стимулов к развитию экономики на вверенной им территории.

Неэффективность существующей системы бюджетного федерализма приводит к тому, что Россия в полной мере столкнулась со всеми возможными проблемами, связанными с децентрализацией. К числу таких проблем относятся: утрата центральным правительством монополии на денежную эмиссию, рост бюрократизации, увеличение коррупции, нехватка человеческого капитала на местах, недостаточная прозрачность деятельности субнациональных властей, сложности налогового администрирования, рост неравенства между регионами.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России — федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой — необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:

• самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти, и управления собственных источников доходов, и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

• законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

• соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

• нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

•     наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

• при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам;

• если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

• если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Очевидно, что сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, финансовой помощи и заемных средств.

К сожалению, возросшая ответственность местных органов самоуправления не подкреплена сегодня необходимыми изменениями в распределении ресурсов. Местные бюджеты, средства которых являются основной финансовой базой деятельности органов местного самоуправления, в подавляющем большинстве случаев не могут обеспечить эффективное воздействие данных органов на социально-экономические процессы. Поэтому важным условием выхода из кризиса становится создание экономического механизма развития межбюджетных отношений на региональном уровне.

Критерием установления ответственности и объема расходов местных органов является степень общегосударственной значимости тех или иных расходов. Другими словами, одну часть расходов, осуществляемых местными органами, государство признает обязательной на всей территории страны с тем, чтобы все граждане обеспечивались одинаковым уровнем государственных услуг. Эти расходы должны находиться под общим контролем государства, так как они обязательны и подлежат дополнительному финансированию из федерального бюджета в случае нехватки местных доходов. На уровне законов субъектов Федерации необходимо установить критерии нуждаемости в финансовой помощи, порядок расчета ее размеров и предоставления средств местным бюджетам. Решения по этому поводу в соответствии с Конституцией РФ должны принимать органы власти субъектов Федерации, которые и определят возможность введения данной модели, а также смогут предусмотреть ее необходимую конкретизацию применительно к местным условиям. При этом, совершенствуя в рамках единого методологического подхода систему организации межбюджетных отношений и государственной поддержки регионов на субфедеральном уровне, обязательно следует иметь в виду существование объективных различий в бюджетной обеспеченности и доходных потенциалах местных самоуправлений (сел, поселков, городов, районов).

Другая часть расходов должна в первую очередь учитывать местные особенности и пожелания населения.

Не разработана на федеральном уровне и политика расходов местных бюджетов, которая должна стать гарантией от нерадивых, некомпетентных действий местных администраций.

Отсутствие системы оценок потребностей расходов на уровне местных властей создает противоречия между разными властными уровнями при обсуждении бюджетных проблем.

Поэтому главной задачей законодательной федеральной власти является выработка стандартное местного самоуправления, после чего исполнительные органы власти должны разработать нормативную базу под эти стандарты, и только потом можно будет решать, соответствует ли претендующая на самоуправление территория установленным стандартам. При таком порядке самоуправления многие вопросы, столь остро стоящие сегодня, в частности, вопросы финансово-экономической основы местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами самоуправления, просто бы не возникли.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации.

Нельзя допустить, чтобы развитие бюджетного федерализма превратилось в фактор усиления экономического и политического кризиса, а значит, еще более ослабило федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизировало борьбу за дележ федеральных налогов, привело к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокировало усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита.

Необходимо все более осознанно сближать бюджетный федерализм с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы.