36.Местное самоуправление в странах Европейского Союза: особенности

правого регулирования и специфика функционирования.

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает 'право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения'.

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

37.Понятие и сущность административной реформы.

Административная реформа – не одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование – необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

* ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

* исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

* развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

* организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

* завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

В результате реализации начального этапа административной реформы были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.

Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

1. модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2. реформа административно-территориального устройства государства;

3. разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4. реформа государственной службы;

5. реформа функций и структуры исполнительной власти.

38.Политическое и государственное управление: общее и особенное.

Политическое управление – это понятие для обозначения основной формы регулирования обще-ственных отношений, которая характеризуется следующими признаками:

1) абсолютный характер в пределах политической организации

2) осуществляется через власть государства

3) связана с решением управленческих задач

2. Существует три подхода к понятию политического управления.

Классический:

1) технократический. главным в политическом управлении являются те субъекты управления, ко-торые реализуют принятые политические решения;

2) кибернетический. управление – это система, имеющая определенную структуру; изучать и про-гнозировать ее можно с помощью анализа и методов математического моделирования;

Неклассический.

1) элитарный - главным в политическом управлении является политическая элита – те субъекты управления, которые разрабатывают, принимают политические решения;

2) коммуникативный. управление – это взаимодействие, взаимопонимание управляемых и управ-ляющих;

Неоклассический.

1) деятельностный. управление – деятельность по решению задач; деятельностные теории описы-вают структуру: цель - средства – результат - среда и связывают управление с интеграцией, мо-билизацией и регуляцией общественных отношений.

2) синергетический. Управление - совместная энергетическая деятельность, усиливающее воздей-ствие

Государственное управление- деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса . Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

* правовой подход;

* политический подход;

* управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

39.Направления административных реформ в странах Запада и в России:

сравнительный анализ.

Реформы в России

1990—1991 гг. — борьба за суверенитет России. Административно-политические преобразования носили несамостоятельный, достаточно хаотичный характер, отвечали потребностям противостояния с союзным центром.

1991—1993 гг. — радикально-либеральная административная форма. В период становления российской государственности ее определили глобальная экономическая реформа, а также острая борьба административно-политической элиты за право внедрить свою модель развития, проводить реформы в соответствии со своей идеологией, в правящей элите прослеживается сильная ориентация на западные модели. На этом этапе идет разработка основ Конституции. Административные преобразования испытывают влияние внутреннего противостояния.

1993—1995 гг. — этап адаптации и перестройки государственных и общественных структур в соответствии с нормами Конституции. К этому периоду становятся очевидными последствия радикальных экономических реформ, возникает необходимость корректировки позиций. Неудачи реформ заставляют более критично относиться к применению «западных моделей» экономического и политического развития. Очевидными становятся и противоречия в отношениях с субъектами Федерации в процессе реализации принципа разделения властей. Постепенно происходит усиление государственнических настроений.

1995—1996 гг. — курс на укрепление Российского государства, пересмотр отношений к отечественным традициям и особенностям. Россия открыто заявляет о своих национальных интересах как во внутренней, так и во внешней политике, о стремлении ввести российский политический процесс в русло законности. Более гибкой становится политика государства в экономической сфере, признается недостаточность чисто рыночных механизмов, происходит переход к сочетанию административных и рыночных методов. Осознается необходимость планомерных административных реформ для укрепления государственной власти;

1997 г. — начало новой административной реформы, которая может быть определена как умеренно-либеральная. Разрабатывается концепция административной реформы, ориентированная на учет специфики российских традиций.

С избранием в 2000 г. новым Президентом РФ В.В. Путина начинается новый этап административно-политических преобразований

В 2003 - 2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

     В послании Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

     Указом  Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные направления  административной реформы: ограничение  вмешательства государства в  экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

Таким образом,   целями административной   реформы  в   Российской

Федерации в 2006 - 2010 годах являются:

     1.Повышение качества и доступности государственных услуг.

     2.Ограничение вмешательства государства в деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования

     3.Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

     Для достижения этих целей необходимо решение  следующих задач:

     1.Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.

     2.Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

     3.Реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий.

     4.Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

     5. Организация предоставления государственных услуг в электронной форме.

     6.Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и

введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти

      7.Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

      8.Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

      9. Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

 реформы запада

Общие черты административных реформ западных стран. 

     Проводимые  сегодня во многих странах мира государственные  реформы, будь то административные, бюджетные или государственного управления, имеют несколько общих главных целей:

     1.Повышение  качества бюджетных услуг.

     2.Повышение эффективности государственных расходов.

     3.Повышение качества деятельности и системы управления государственных органов исполнительной власти.

     На  сегодняшний день не существует государства, которое не было бы заинтересовано в поиске наиболее эффективных инструментов реализации этих целей. Одним из таких  инструментов, общим для большинства зарубежных стран является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам. Не все страны имеют большой опыт реализации данной концепции, многие только начинают ее внедрение. Несмотря на это, изучение опыта как можно большего числа зарубежных стран является актуальной задачей, поскольку внедрение концепции управления по результатам в государственный сектор является первоочередной задачей нынешней политики российского государства.

3 задачи реформ:

     1. задача активного сотрудничества с населением. Для того чтобы выявить предпочтения потребителей о качестве получаемых государственных услуг правительства стран проводят постоянный мониторинг их мнений.

2. разработка системы регламентов  работы с гражданами.

     3. создание специальных служб по оказанию государственных услуг населению. Например, для ищущих трудоустройство граждан

сравнительный анализ реформ в России и на Западе:

     1. Есть ряд общих черт в реформировании, так как Россия во многом опирается на западные идеи, поэтому и в данном случае примером административной реформы для России является административная реформа стран Запада.

     2. В России серьезный подход  к административному реформированию стал наиболее активно проявляться в 2000-х годах, в то время как на Западе проводить реформирование начали гораздо раньше. Может быть этим фактом можно объяснить то, что реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы в России.

     3. Как на Западе, так и в России  были предприняты шаги приватизации. В результате, и там, и там  можно услышать критику в адрес  политики приватизации – считается,  что потребитель не получил  своей выгоды от приватизации.

     4. Если на западе уже в 80-ых говорили о создании такого госаппарата, который будет действовать в интересах общества, о борьбе с коррупцией в органах государственной власти, то в России об этом заговорили совсем  недавно. И, кроме того, это пока только разговоры.

     5. Если сравнивать Россию и Францию, то их административные реформы привели к информатизации общества, но уровень использования современных информационных технологий в России остается недостаточным для повышения эффективности деятельности органов государственной власти. Если в 2000-ом году во Франции была создана служба разработки информационных технологий в управленческом аппарате, то в России о доступности сайтов ведомств и о создании блогов заговорили только с приходом  к власти Д.А. Медведева. Плюсом таких изменений является то, что появилась обратная связь между органами власти и обществом. Реформирования во Франции и России схоже долгосрочностью программ модернизации для каждого ведомства. Но франзузская административная реформа имеет солидное финансовое обеспечение, к сожалению, Россия этим похвастаться не может. Кроме того, «французская долгосрочность» не ограничивается сроками, а проводится постепенно, в то время как в России реформирование заканчивается в этом году, согласно планам.

     6. На базе гражданский инициатив Германии в России была создана общественная палата для решения различного рода проблем.

     7. В странах запада большое внимание  уделяется госаппарату, его составу,  «возрасту», кадровому резерву и  обучению. На сегодняшний день  в России наблюдается также «омоложение» органов государственной власти. Считается, что у руля должны быть молодые, активные, инициативные, но результатов их работы пока не видны.

     8. Как в России, так и в странах  Запада есть недостатки качества  и доступности государственных услуг.

     9. Не смотря на то, что западные  страны только начинают внедрение  некоторых программ, Россия уже  ориентируется на этот опыт. Но, если ведущие западные страны  начали отходить от традиций  и постулатов, то в России пока  этот принцип не работает.

     10. Если говорить о проблемах, с которыми пришлось столкнуться, то в первую очередь это проблемы соотношения администрирования и политики, ответственности и подотчетности государства своим гражданам, участия последних в политике. Хотя в России и происходит обсуждение некоторых законопроектов гражданами, но результаты этих обсуждений не афишируются, не публикуются (например, закон «О полиции»). Совсем недавно заговорили и об обсуждении населением реформы образования.

     Несмотря  на то, что Россия во многом опирается на западные направления развития, стоит подумать о том, что не все меры, которые применяются на Западе, не всегда можно реализовать в России. Поэтому, всякий раз, когда Россия примеряет на себя очередную западную идею, существует угроза того, что она не приживется в ее условиях, и стоит задуматься к каким последствиям это может привести. 

40.Реформирование Российской системы федеральных органов исполнительной власти: цели, задачи, промежуточные результаты.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: 1) специализацию органов исполнительной власти; 2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость исполнительной власти; 4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций, а также выполнять функции оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не должны обладать полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение – реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой – соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту РФ, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

Изменения системы и структуры исполнительных органов власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали между новыми типами органов. Большинство федеральных агентств и служб были переданы в ведение соответствующих министерств, но не были четко определены отношения между ними, что привело к распространению неформальных административных взаимодействий – устных распоряжений, личных договоренностей. Соответственно, и в настоящее время, после утверждения новой структуры ведомств на федеральном уровне исполнительной власти России продолжаются процессы формирования характера и содержания административных межведомственных отношений.