3. Оцінка нормативно-правового та організаційного забезпечення діяльності природно-заповідного фонду України

Збереження територій і об’єктів природно-заповідного фонду, розвиток їх мережі та удосконалення державного управління в галузі заповідної справі в останні роки стали одним з приоритетних напрямків природоохоронної діяльності в Україні.

Комплекс розроблених і прийнятих заходів у галузі заповідної справи, не дивлячись навіть на загальну економічну кризу, дав змогу в певній мірі забезпечити розвиток цієї галузі в областях та намітити тенденцію розширення і вдосконалення мережі територій і об’єктів природно-заповідного фонду.

Тільки за два останні роки природно-заповідний фонд України збільшився на 551 тис. га і складає.2216.тис. га або 3,7% загальної площі держави. За ці роки створені: природні заповідники - «Горгани», «Єланецький Степ»; національні природні парки - "Подільські Товтри", "Святі Гори"; розширено Карпатський біосферний заповідник. На черзі створення цілого ряду нових заповідників та національних парків, розширення меж існуючих.

Розвиток мережі та збільшення числа об’єктів природно-заповідного фонду вимагає вдосконалення управління заповідною справою та чіткого нормативно-правового забезпечення діяльності установ та організацій, які дотримуються об’єкти та території природно-заповідного фонду.

Завданням даного розділу є аналіз нормативно-правової бази та організаційного забезпечення діяльності установ природно-заповідного фонду та визначити основні найбільш необхідні нормативно-правові та організаційні документи.

Нормативно-правову базу галузі "заповідна справа" складають Земельний Кодекс України Закон України "Про охорону навколишнього середовища" Закон України "Про природно-заповідний фонд України". Частково окремі норми щодо охорони і використання об’єктів природно-заповідного фонду встановлені в Лісовому Кодексі України в Законі України "Про тваринний світ".

Земельний Кодекс України визначив як окрему категорію земель - "землі природоохоронного призначення", до яких віднесені були землі заповідників, національних, зоологічних і дендрологічних парків, парків - пам’яток садово-паркового мистецтва, ботанічних садів, заказників (за вийнятком мисливських), заповідних урочищ та пам’яток природи, та встановив їх цільове призначення.

Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" встановив вимоги щодо охорони земель і природних ресурсів, визначив порядок їх використання та платність.

На підставі цього Закону були розроблені і затверджені Інструкція про використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загально-державного значення та Інструкція про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. (Наказ Міністерства України від 11.05.97 р. №43)

Одночасно слід відмітити, що до цього часу залишається неопрацьованим і неврегульованим питання нормативів плати за використання природних ресурсів у межах ПЗФ.

При відпуску природних ресурсів у межах ПЗФ плата за їх використання застосовується як для як звичайних природних ресурсів, але чи це є правильно, бо в разі порушення ми платимо в 3-5 разів більшу плату ніж за звичайні ресурси.

Закон України "Про природно-заповідний фонд України" визначив правові основи організації охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду країни, відтворення його природних комплексів та об’єктів.

В плані нормативно-правового забезпечення закон визначає і регулює наступні показники і норми:

1. встановлює чітку класифікацію об`єктів природно-заповідного фонду;

1. визначає форми власності на території та об’єкти природно-заповідного фонду;

1. визначає правові засади функціонування територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

1. визначає основні засоби збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

1. встановлює види використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду;

1. встановлює основні вимоги щодо режимів територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

1. визначає шляхи економічного забезпечення організації і функціонування природно-заповідного фонду;

1. встановлює необхідність створення кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду та порядку його ведення;

1. визначає відповідальність за порушення законодавства про природно-заповідний фонд;

1. визначає мету наукових досліджень та вимоги щодо організації їх проведення.

Але слід відмітити що всі ці правові вище перераховані законодавчі норми носять узагальнений характер. Це дає можливість різнопланових підходів по дотриманню встановлених вимог. З одного боку, це - добре, бо є можливість використання декількох варіантів. З іншого боку, відсутність конкретного нормативу може призвести до різного трактування і визначення нормативного показника. Так закон передбачає розробку положень (стор. 5) для природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків де повинні визначатись завдання, науковий профіль, особливості природоохоронного режиму та характер їх функціонування. Але відсутність встановленого порядку розробки цих положень, вимог до їх змісту, не дозволяє розробити чіткі положення, які б охоплювали всі сторони діяльності природоохоронної установи чи об`єкту. В внаслідок цього часто виникають непорозуміння в органах державної виконавчої влади, коли, нерідко, вимагають крім положення ще розробляти статут, або доопрацьовувати положення з встановленням в ньому додаткових правових норм, якими повинна користуватись природоохоронна установа. Таким чином необхідний нормативний документ який би визначив зміст, порядок розробки, погодження та затвердження вищезгаданого положення.

Стосовно економічного забезпечення організації і функціонування слід відмітити що передбачені законом нормативи фінансування організації та функціонування територій та об’єктів природно-заповідного фонду, на сьогодні відсутня. Як часткове вирішення цієї проблеми вкрай необхідні нормативи чисельності штатних працівників природних біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних природних парків та інших об’єктів природно-заповідного фонду.

Необхідні положення про зміст, порядок розробки проектів організації територій охорони та використання природних ресурсів об’єктів природно-заповідного фонду, їх погодження та затвердження. Або ж необхідні типові проекти природного заповідника, біосферного заповідника, національного природного парку, відповідно до яких можна було б розробляти вищезгадані проекти.

На сьогодні відсутні (або знаходяться на стадії розробки) спеціальні методики для здійснення економічного обгрунтування розвитку природно-заповідного фонду а також економічної оцінки природних комплексів та об’єктів, що входять до його складу як це передбачено у ст.45 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Встановлена у Законі "Про природно-заповідний фонд України" норма щодо діяльності землевласників і землекористувачів у національних природних парках ст.21 останній абзац частини першої на сьогодні не відповідає чинному законодавству. В цьому абзаці визначено, що землевласники та землекористувачі, включені до складу парку, без вилучення, у них земель, здійснюють господарську діяльність з дотриманням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища.

Проте, відповідно до чинного лісового законодавства, ліси лісових підприємств, які включені до складу НПП без вилучення у них лісових земель, переходять в категорію "ліси заповідників і національних парків", і розмір рубок головного користування перераховується відповідно до цієї категорій лісів. А тому ця норма ст.21. для лісових підприємств що ввійшли, без вилучення, до складу НПП, непридатна і підлягає внесенню до неї змін.

Відповідне уточнення необхідно також внести і до Інструкцій про порядок встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, затвердженої наказом Мінприроди України від 11.05.94 р. №43.

На сьогодні відсутній порядок видачі дозволів на використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення. Було б доцільно переглянути Інструкцію про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду загально-державного значення і в ній визначити єдиний порядок видачі дозволів на використання природних ресурсів у межах ПЗФ як загальнодержавного, так і місцевого значення.

Організаційне забезпечення діяльності установ природно-заповідного фонду передбачає:

1. визначення повноважень органів державної виконавчої влади, щодо управління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду;

1. визначення спеціального органу управління заповідною справою та надання йому певних повноважень;

1. визначення порядку управління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду;

1. визначення порядку створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

1. визначення порядку організації охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду, та повноважень служб їх охорони;

1. встановлення порядку здійснення державного контролю, за здійсненням охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Всі перераховані вище норми знайшли відображення у Законі "Про природно-заповідний фонд України".

Відповідно до ст.11 цього закону спеціально уповноваженим органом державного управління у галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України. Для забезпечення державного управління у галузі заповідної справи при Мінекобезпеки у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.95 р. №170 створений і функціонує спеціальний підрозділ - Головне управління національних природних парків і заповідної справи. В держуправліннях екобезпеки в областях - спеціальні відділи з питань ведення заповідної справи.

Проте функції Головного управління як міжвідомчого органу управління згаданою постановою обмежені фактично до управління лише територіями і об’єктами, що знаходяться у підпорядкуванні Мінекобезпеки.

А на сьогодні заповідники і національні природні парки та інші об’єкти знаходяться у підпорядкуванні п’ятьох відомств: Міносвіти, Мінкультури, Держкомлісгоспу, НАНУ, УААН.

В цих умовах Головне управління національних парків і заповідної справи функції міжвідомчого органу управління у галузі заповідної справи виконувати не може, бо таких повноважень не отримала.

Тому, норми Положення про Головне управління п.п. 4.1., 4.7 необхідно привести у відповідність до ст.11. Закону "Про природно-заповідний фонд України".

Перший та другий абзаци пункту 3 Положення про Головне управління не узгоджуються з пунктом 4 цього ж Положення.

В Законі невизначені компетенції Рад народних депутатів та органів місцевого самоврядування у галузі заповідної справи (крім створення об’єктів ПЗФ місцевого значення та природоохоронних зон), а тому взаємовідносини з ними та вирішення цілого ряду питань базуються на вимогах Земельного, Лісового та Водного Кодексів та Законів України "Про підприємства в Україні", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших актах чинного законодавства, що безумовно ускладнює вирішення окремих питань розвитку та функціонування територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Не чітке узагальнене визначення правових норм щодо охорони об`єктів природно-заповідного фонду не дозволяє забезпечити їх надійну охорону. Повноваження працівників служби охорони фактично залишаються дуже обмеженими, а в багатьох випадках не визначеними. Як тимчасовий захід, Мінекобезпеки вирішило надавати керівництву служб охорони заповідників і національних парків права державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища із видачею відповідних посвідчень. Але цей захід не носить характеру постійної законодавчої норми, і керівники установ ПЗС залишаються обмеженими у своїх правах, навіть у порівнянні з керівниками лісових державних підприємств.

У законі відсутній законодавчо визначений правовий і соціальний захист працівників служби охорони.

Ні в Законі, ні в інших правових підзаконних актах не визначено норм порядку забезпечення, придбання, використання і зберігання зброї та інших засобів захисту. Вирішення усіх цих питань можливе за умови затвердження Кабінетом Міністрів України окремого Положення про службу охорони природно-заповідного фонду.

Як підсумок до загальної оцінки стану нормативно-правового та організаційного забезпечення заповідної справи слід зауважити, що Мінекобезпеки і його Головним управлінням національних природних парків і заповідної справи в останні роки здійснюються заходи по удосконаленню нормативно-правової бази розвитку та функціонування природно-заповідного фонду України.

В січні 1998 року поданий проект змін та доповнень до Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Запропоновані до опрацювання необхідні нормативно-правові документи дозволять значно підвищити рівень управління і ефективність діяльності установ природно-заповідного фонду України.

Оцінкою не охоплені питання нормування і охорони праці у заповідниках і національних природних парках. Проте, у зв’язку із значним розширенням галузі, створенням в останні роки нових установ ПЗФ, вони набирають своєї вагомості і необхідності їх організаційного і нормативного врегулювання. Ці питання вимагають окремого аналізу відповідних спеціалістів.