1.9.6. Бюджетный процесс (бп)

Бюджетный процесс - это регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, контролю за исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс регламентируется:

• бюджетным кодексом РФ;

• соответствующим Законом субъекта федерации;

• соответствующими правовыми актами органов местного самоуправления.

Основными принципами организации бюджетного процесса являются:

• единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета;

• реальность планируемых бюджетных доходов, которая достигается как обоснованием размеров всех источников доходов, так и расходов бюджетов;

• гласность и публичность разработки проектов и утверждения бюджетов;

• соблюдение бюджетной классификации;

• периодичность бюджетов, которая заключается в ежегодном составлении бюджета на календарный финансовый год;

• отражение в бюджете на очередной финансовый год социально-экономической политики, изложенной в Бюджетном послании Президента РФ.

Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:

• составление проектов бюджетов;

• рассмотрение и утверждение бюджетов;

• исполнение бюджетов;

• контроль исполнения, организация учета, подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Каждая стадия имеет свое назначение, все они должны быть соблюдены и выполнены в обозначенные законодательством сроки. Открытие бюджетных ассигнований осуществляется финансовыми органами только после утверждения соответствующего бюджета, что создает основу для исполнения бюджета.

Деятельность государственных органов от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около 3,5 лет. Этот период называется бюджетным циклом.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент Российской Федерации;

• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

• Центральный банк Российской Федерации;

• органы государственного (муниципального) финансового контроля;

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

• получатели бюджетных средств.

Участниками бюджетного процесса на федеральном уровне являются:

• Президент Российской Федерации;

• Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

• Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

• Правительство Российской Федерации;

• Министерство финансов Российской Федерации;

• Федеральное казначейство;

• Центральный банк Российской Федерации;

• Счетная палата Российской Федерации;

• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

• органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;

• главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета;

• главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

• главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета;

• главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Статья 168.1. ФЗ от 20.08.2004 № 120-ФЗ введено понятие «Временная финансовая администрация» - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).

Временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) по ходатайству Правительства РФ (высшим должностным лицом субъекта РФ и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования).

Решение о введении временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия:

органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ (бюджета субъекта перед бюджетом муниципального образования).

Составление бюджета основывается на:

• Бюджетном послании Президента РФ.

• Прогнозе социально-экономического развития соответствующих территорий на очередной финансовый год.

• Основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год.

• Прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год.

• Плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Этапы бюджетного процесса. БП должен начинаться за 1,5 года (реально за 0,5 года).

1. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

2. Приблизительно 15 августа выходит распоряжение правительства о разработке бюджета.

3. В течение 2-х месяцев Министерство экономического развития разрабатывает прогноз экономического и социального развития России. Министерство финансов рассылает классификации расходов и доходов бюджета и нормативы по сферам деятельности, которых следует придерживаться при разработке смет.

4. Министерство финансов взаимодействует с министерствами и республиками по поводу дотаций из бюджета. Эти органы представляют свои предложения в виде росписи доходов и расходов и свои бюджеты.

5. Не позднее 24 часов 1 октября Правительство вносит Проект ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу, одновременно со следующими документами:

• основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;

• предварительными итогами социально-экономического развития РФ за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами социально-экономического развития РФ за текущий финансовый год;

• прогнозом социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период;

• оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;

• прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, в том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период;

• пояснительной запиской к проекту ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

• расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

• реестром расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов РФ;

• перечнем публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетами по ним на очередной финансовый год и плановый период;

• методиками (проектами методик) и расчетами распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в очередном финансовом году и плановом периоде;

• основными показателями государственного оборонного заказа;

• отчетами о реализации долгосрочных целевых программ;

• федеральной адресной инвестиционной программой;

• верхним пределом государственного внешнего долга РФ по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;

• верхним пределом и проектом структуры государственного внутреннего долга РФ по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

• проектом программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;

• проектами программ государственных внутренних и внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период;

• проектом программы государственных гарантий РФ в иностранной валюте и проектом программы государственных гарантий РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период;

• предложениями по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;

• (с 1 января 2013 г.) расчетами прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:

• о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

• о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

• проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Центральный банк РФ не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

6. В течение суток документы, полученные Думой, направляются в Комитет по бюджету. На основании заключения Комитета Совет Государственной Думы проект закона о ФБ вносит на рассмотрение в Государственную Думу или возвращает на доработку в Правительство РФ, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям Кодекса.

7. Принятый Думой ФЗ о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федераций. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины общего числа членов, или если он в течение 14 дней не был рассмотрен. В случае отклонения Закона Советом Федерации создается согласительная комиссия.

8. Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете, которая повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в одном чтении. В случае несогласия ГД с решением СФ закон о бюджете считается принятым, если за него при повторном голосовании проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

9. Принятый ФЗ в течение 5 дней направляется на подпись президенту. На подписание закона ему отводится 14 дней и на обнародование закона - 7 дней.

В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то вводится временное управление бюджетом:

• финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году;

• иные показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год;

• порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

Орган исполнительной власти в течение одного месяца представляет на рассмотрение и утверждение законодательного органа проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете, уточняющего показатели бюджета с учетом исполнения бюджета за период временного управления бюджетом. Указанный проект закона (решения) рассматривается и утверждается законодательным органом в срок, не превышающий 15 дней со дня его представления.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении условий, определенных выше, но при этом не имеет права:

• доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам, установленные настоящим Кодексом;

• предоставлять бюджетные кредиты;

• осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

• формировать резервные фонды.

Указанные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного (муниципального) долга, выполнением международных договоров.

Подробности прохождения проекта ФЗ федеральном бюджете в Государственной Думе (к п. 6)

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

Первое чтение. На него отводится 20 дней.

Предметом рассмотрения проекта ФЗ о федеральном бюджете в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

• прогнозируемый общий объем доходов с выделением после 1 января 2013 г. прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

• приложение к ФЗ о федеральном бюджете, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, если они не утверждены настоящим Кодексом;

• общий объем расходов;

• условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

• объем нефтегазового трансферта (после 1 января 2013 года);

• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

• нормативная величина Резервного фонда;

• дефицит (профицит) федерального бюджета;

• прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен).

В течение 10 дней со дня внесения в ГД проекта ФЗ о федеральном бюджете комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.

На основании заключений комитетов ГД и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение, а также проект постановления ГД о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

На заседании по рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период ГД заслушиваются доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития РФ, доклад Председателя Счетной палаты РФ.

В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, после чего Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете ГД может:

• передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета (далее - согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства РФ для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;

• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и передачи его в согласительную комиссию в течение 10 дней указанная комиссия разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, от Совета Федерации и от Правительства РФ (далее - стороны). Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По окончании работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального бюджета, законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета, и позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении.

При повторном отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете ГД не имеет права повторно направить указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если ГД ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения ГД в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и возвращения его на доработку в Правительство РФ последнее в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект и вносит его на повторное рассмотрение ГД, которая рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после сформирования.

Второе чтение - 25 дней.

Предметом рассмотрения проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:

• приложение к ФЗ о федеральном бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

• приложение к ФЗ о федеральном бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденных в первом чтении;

• приложение к ФЗ о федеральном бюджете, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;

• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

• программа государственных внутренних заимствований РФ;

• программа государственных внешних заимствований РФ;

• программа государственных гарантий РФ в валюте РФ;

• программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте;

• приложение к ФЗ о федеральном бюджете по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ;

• текстовые статьи проекта ФЗ о федеральном бюджете.

Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство РФ.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете. По итогам их работы формируются сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, которые выносятся на рассмотрение Государственной Думы.

Третье чтение - 10 дней.

При рассмотрении в третьем чтении утверждаются:

• ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год;

• ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода.

Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Изменения в федеральный закон о федеральном бюджете могут вносить Правительство РФ и субъекты права законодательной инициативы.

Правительство РФ одновременно с проектом изменений указанного федерального закона представляет следующие документы и материалы:

• ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году и уточненный прогноз социально-экономического развития в плановом периоде;

• сведения об исполнении федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;

• оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году;

• пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией РФ могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете общего объема доходов (без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния – после 1 января 2013 г.) более чем на 10 процентов при условии, что Правительство РФ не внесло в ГД соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения ГД отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.

Проект ФЗ о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период рассматривается ГД во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях.